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국가의 지구환경보호책임과 환경검찰권 행사방안 연구 김주덕 문헌: 저스티스 권호: 30권2호 출처: 한국법학원 |
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I. 서 설 _ 오존층파괴로 인한 생태계파괴와 인체피해, 이산화탄소의 배출량 증가로 인한 지구온난화, 야생동식물의 남획 및 각종 개발행위에 따른 생태계 균형상실, 산업화에 따른 유해폐기물의 불법수출로 인한 환경오염 등의 지구환경 문제주1) 는 미국 부통령 Al Gore의 표현대로 마침내 『지구의 위기』를 가져오게 되었다.주2)
주1)
이덕길, "지구환경보전". 환경행정실무, 환경공무원교육원(1984년), 3면.
주2)
Al Gore, Earth in the Balance, 1992, pp.1-10.
_ 환경문제는 그동안 각국에서 개별적인 국내문제로 대처하여 왔으나,주3) 점차 환경오염 현상이 한 나라의 영역을 벗어나 다른 나라에까지 영향을 미치게 되고 이를 그대로 방치하는 경우 '하나 밖에 없는 지구' 자체가 중대한 위협을 받게 된다는 인식에 이르자 국제사회에서는 지구환경문제를 종합적·체계적으로 다루게 되었다.
주3)
Sands는 오늘날 개별국가나 지역공동체에 의한 임시적이고 대중요법적인 정책대응만으로는 기술의 진보와 산업화 및 사회변화에 의하여 확대되고 있는 환경문제에 효과적으로 대처할 수 없다고 지적하고 있다. P.Sands, International Environmental Law: An Introductory Overview, in: P.Sands (ed.), Greening International Law, The New Press, 1994, p.15.
_ 이와 같은 맥락에서 1972년 스톡홀름에서 개최된 인간환경회의는 국제사회에서의 환경보호를 위한 본격적인 논의의 시발점이 되었다. 그후 1992년 리우데자네이로에서 개최된 유엔환경개발회의에서는 국제적인 환경보호를 위한 포괄적인 법제도를 마련하였다. 리우선언과 의제 21은 환경과 개발문제를 조화시키기 위한 세계전략에 있어서의 이념적 방향을 설정하고 지구환경보호를 위한 기본적인 원칙과 대책을 제시하였다.
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_ 리우선언은 「환경선언으로 건전하고 지속가능한 개발」주4) 의 구현을 위한 지구환경질서의 기본규범으로서의 가치를 가지며, 의제 21은 리우선언의 실천계획으로서 지구환경문제의 원인이 되는 사회·경제적 요인에 대한 해결방안, 대기·해양 및 폐기물 등 각종 환경문제 해결방안과 이를 구체적으로 실행하기 위한 재정, 기술이전 및 제도문제 등 지구환경보전을 위한 광범위하고 포괄적인 이행체계를 마련하였다.주4)
세계환경개발위원회(WCED)에서 작성한 1987년도 브룬트란트보고서에 의하면 "환경적으로 건전하고 지속가능한 개발(environmentally sound and sustainable development)"이란 "다음 세대가 자기 자신들 스스로의 필요를 충족시킬 수 있는 능력을 손상시키지 않으면서 현재 우리 세대의 필요를 충족시키는 개발"이라고 정의하였다. 일반적으로 그 내용에는 ① 자연자원의 보존, ② 지속가능한 자원의 이용, ③ 형평에 부합한 이용, ④ 정책의 통합, ⑤ 투명성과 일반의 참여, ⑥ 생물다양성의 보호 등을 들고 있다. 법무부, 국제환경법과 무역, 1995년도, 124-132면 참조.
_ 오늘날 국제사회는 유엔을 중심으로 하여 국제법적인 측면에서 국제환경문제를 해결하려고 노력하고 있으며 그러한 결과 현재 170여개의 국제환경관계 협약주5) 이 체결되는 성과를 가져왔다.
주5)
환경관련조약이라 함은 부분적으로나마 환경에 관한 규정을 두고 있는 조약을 의미하며 지금까지 국제사회에서 약 천여개의 이러한 조약이 있었던 것으로 파악되고 있다. 물론 환경관련조약의 통계에 관하여는 학자들간에 차이가 있을 수밖에 없다. E.b.Weiss, D.B.Magraw ＆ P.C.Szasz, International Environmental Law: Basic Instruments and References, Transnational Publishers, 1992.
_ 그러나 아직까지 국제사회는 환경보호와 개발촉진이라는 모순되는 두가지 개념을 상호 조화시켜야 하는 딜레마를 안고 있다. 즉 선진국은 지구를 환경오염의 피해로부터 방지하여야 한다고 주장하고 있고, 개발도상국은 환경보호를 위한 엄격한 규제와 제한은 결과적으로 자국의 경제발전을 저해한다는 주장이어서 이러한 서로 다른 입장을 조화시키는 것이 어려운 과제로 되어 있다.
_ 리우선언 이후 선진국을 중심으로 지구환경보호를 위하여 보다 강력한 환경규제를 강화하여 나가야 한다는 움직임이 적극적으로 일고 있으며주6) 대다수 국가가 많은 호응을 보내고 있다. 그런 가운데 최근에는 우루과이라운드 타결과 WTO체제의 출범으로 인하여 새로운 무역질서가 형성되어 가고 있으며, 선진국을 중심으로 하여 환경과 무역을 연결시키려는 그린라운드(Green Round) 또는 환경라운드의 새로운 움직임이 나타나고 있다.
주6)
선진국만의 환경보호조치는 다른 국가들이 호응하지 않는 경우 기대했던 효과를 거둘 수 없음은 명백하다. A.Chayes, Foreword, in: M.R.Moliter(ed.), International Environmental Law, Kluwer Law and Taxation Publishers, 1991, p.4.
_ 한편, 우리 나라 국내사정을 보면 환경보호의 개념주7) 보다는 개발추진의 이념을 앞세
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웠던 1960년대를 거쳐 1970년대부터 환경문제가 서서히 논의되어 왔다. 그러다가 1980년대 중반 이후부터 본격적인 관심의 대상이 되어왔고 1990년 이후에는 선진국 수준의 환경보호 이념의 강한 바람이 불고 있다.주7)
환경보호라는 개념은 ① 추가적인 새로운 형태의 오염의 방지 ② 사람이나 환경을 위태롭게 하는 기존의 오염의 감소 ③ 자연 및 자원의 보전과 합리적이용을 의미한다. L.Gunding, Environment, International Protection. in: R.Berngardt(ed), Encyclopedia of Public International Law. Instalment(1986), p.119 참조.
_ 이에 따라 국내적으로 환경보호를 위한 각종 기본법을 제정하여 시행하고 있으며 환경처를 환경부로 승격개편주8) 하는 등 환경우선정책을 표방하고 있다. 또한 환경사범의 효률적인 단속을 위하여 1991년 8월 1일 대검찰청에 환경과를 신설하여 환경사범단속업무를 총괄하도록 하고 있으며 환경사범에 대한 단속과 처벌을 강화하면서주9) 환경보호를 위한 여러 가지 제도를 개선하여 가고 있다.
주8)
1994년 12월 23일 정부조직법을 개정하여 환경처를 환경부로 승격하였고(동법 제29조 제1항), 환경부장관은 자연환경 및 생활환경의 보전과 환경오염방지에 관한 사무를 장리하도록 규정하였다(동법 제38조의2).
주9)
대검찰청 환경과는 1991년 10월 7일 환경사범처리지침을 작성하여 전국 일선 검찰청에 시달함으로써 환경사범에 대한 단속활동과 처벌을 강화하고 통일적인 처리기준을 마련한 바 있다. 김주덕, "수질환경오염방지를 위한 환경검찰권의 행사방향", 법조 1994년 12월호, 통권 459호, 46면.
_ 그리고 국제사회에서의 환경보호를 위한 이념과 활동에 적극적으로 참여하고 있으며 많은 협약에 가입하고 있다. 1997년 5월 1일 현재 우리 나라가 가입한 국제환경협약은 오존층보호를 위한 비엔나협약 등 모두 31개에 이른다. 또한 유엔환경회의 의제 21을 실천하기 위하여 지구환경관계장관대책회의를 설치하여 운영하고 있으며 각 부처가 국제환경협약의 실천을 위하여 구체적인 노력을 기울이고 있다.
_ 그러나 아직까지 국제환경법에 대한 체계적인 이해가 되어 있지 아니하여 이의 실천을 위한 국내법과 제도의 정비를 보면 대단히 미흡한 상황이다. 환경문제의 광역화와 다양화에 따른 각종 환경관계 국제규제에 적절하게 대응하지 못하는 경우에는 국가산업의 국제경쟁력에 커다란 손실이 초래될 뿐 아니라 경제적으로도 많은 타격을 받게 된다.주10)
주10)
최상기, "환경기술개발 중 장기 발전계획"(1994년), 한국환경기술개발원, 1면 참조.
_ 여기에서는 현재 국제사회에서 효력을 가지고 있는 환경관련협약 등에 의한 국가의 지구환경보호책임의 의의와 내용에 관하여 살펴보고, 이와 같은 국제환경협약의 국내적 효력이 어떠한가를 검토하여 보기로 한다. 그리고 국제환경협약상의 의무와 책임을 국내적으로 이행하기 위한 정책결정기관가 환경사범단속기관의 구성과 임무를 살펴보기로 한다. 실질적으로 환경보호이념을 실천하기 위하여는 구체적인 환경법규위반사범에 대한 실효성 있는 단속활동이 요청되는 바, 이와 관련하여 국내적으로 환경사범단속을 위한 환경검찰권의 내용과 행사현황 및 향후 행사방안 등에 관하여 종합적으로 검토하기로 한다.
_ 다만, 환경문제는 그 범위가 방대하고 여러 분야에 걸치는 것이므로 환경문제에 관한
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법적인 측면에 중점을 두기로 한다.주11) 국제사회에서의 환경보호를 위한 국제법의 흐름을 파악하고 그에 대한 적절한 대응방안을 마련함으로써 환경보호이념을 모범적으로 실천하면서 국가이익을 보호하는 최선의 정책을 개발하는데 기여하고자 한다.주11)
지구환경문제의 국제법적 관점에서의 고찰은 굴강훈, 「지구환경문제と국제적な법の취り조み, 제구강박(외)편, 현대일본の법적논점(1994년, 경초서방), 149면 이하 참조.
II. 지구환경문제와 국제협력
_ 환경문제주12) 는 현대 국제사회에서 가장 중요한 현안과제 중의 하나이다. 세계 각국은 그동안 환경문제를 해결하기 위하여 많은 노력을 하여 왔으나 아직까지 뚜렷한 해결의 실마리를 찾지 못하고 있을 뿐 아니라,주13) 환경오염문제는 보다 광역화되고 국제화되어 많은 지역적 분쟁을 야기시키고 있다.주14) 기후변화, 오존층파괴, 열대림 파괴, 사막화현상주15) 등으로 대표되는 이른바 지구환경문제는 날로 그 심각성을 더하여 가고 있다.주16)
주12)
오늘날 환경은 단순히 문제 차원에서 인식되거나 취급되어서는 아니되며 환경주의(environmentalism)로 인식되고 다루어져야 한다는 주장도 있다. 조경근, 지방자치와 녹색정치, 전망, 1995년 5월호, 111면.
주13)
각국에서의 환경문제는 매우 심각한 양상을 띠고 있다. 1995년 4월 25일 일본 아오모리(청삼)현 로카쇼무라 무쓰오가와라(육오소천원)항 앞바다에 도착한 고준위 핵폐기물 수송선인 프랑스의 퍼시픽 핀테일호는 예상하지 못한 아오모리현의 입항거부로 어려운 상황을 겪은 바 있다. 또한 독일에서도 같은날 환경운동단체들이 정부의 핵폐기물 철로운송 강행조치에 맞서 주요도시의 철도시설을 파손하는 등 격렬한 시위를 벌였다.
주14)
정회성, 지방자치단체의 환경정책, 한국환경기술개발원(1994년 6월), 1면.
주15)
중국 임업부는 1997년 5월 9일 중국 국토중 17.6%에 해당하는 170만㎦가 이미 사막이나 황무지로 변했고, 27.3%인 260만㎦에서 빠른 사막화가 진행중이라고 발표하였으며, 사막화의 주범은 바람과 홍수, 추위, 염분 등이며 지난 20년동안 매년 2,460㎦꼴로 경작지나 산림이 사막으로 변하고 있다고 지적하였다. 사막화 면적중 160만㎦는 바람에 의하여 부식토가 사라짐으로써 사막화되었고, 36만 3천㎦는 추위에 따른 동토화, 23만 3천㎦는 염해, 20만㎦는 홍수로 인해 각각 황무지나 사막으로 변했다고 밝혔다. 조선일보, 1997년 5월 10일, 8면 참조.
주16)
B.A.Boczek, "The Protection of the Antarctic Ecosystem: A study in international environmental law", Ocean Development and International Law, Vol. 13, No. 3, 1983, pp.345-425.
_ 오늘날 지구는 그동안 미처 생각하지 못했던 심각한 환경파괴의 위기에 놓이게 되었다. 국제사회에서는 지구환경의 위기에 대처하기 위하여 국제정치적, 경제적, 사회적, 외교적 노력을 다방면으로 기울이고 있다.
_ 스톡홀름선언주17) 이 있은 1972년부터 리우의회가 열린 1992년까지 20년동안 환경보호이념을 실천하기 위한 국제사회의 노력은 높이 평가할 만하다. 국제사회는 지구환경파
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괴의 현상에 대한 본격적인 실태조사에 나섰고, 세계 모든 국가가 환경오염을 방지하기 위한 노력을 기울여 줄 것을 촉구하면서 유엔을 중심으로 환경보호를 위한 협력을 강화할 수 있는 체제를 구축하고 국제환경협약의 체결을 확대하여 왔다.주18) 주17)
Stockholm Declaration on the Human Environment(June 16, 1972), UN Doc. A/Conf.48/1(UN Pub. 73. II. A.14)(1973)
주18)
환경문제를 해결함에 있어 위와 같은 순서, 즉 문제의식과 과학적 연구, 상호적 노력의 추구, 체제구축, 협약체결의 순으로 발전한다. 이는 재정적 부담이나 책임추궁을 동반하지 않는 연구 조사나 선언 등으로 공통된 인식을 확보한 후에 실질적인 재정과 책임 분담이 가능하기 때문이다.
_ 뿐만 아니라 선진국을 중심으로 환경과 무역을 연계시키려는 이른바 환경라운드의 움직임이 강하게 보이기 시작하였으며,주19) 이제 환경파괴의 원인을 제공하는 국가는 국제사회에서 인류 공동의 적이라는 부정적인 이미지를 가질 수 밖에 다른 도리가 없는 상황이 되었다.
주19)
선진국의 환경문제 제기에는 「세계적인 산업구조 재편」이라는 드러나지 않는 의도가 내재되어 있다. 현재현, "전환기의 한국기업의 도전과 기회", 21세기위원회, 21세기 대내외 환경변화의 전망(1991년 5월), 218면.
III. 국가의 지구환경보호의무
1. 개 설
_ 유조선 Torrey Canyon호와 Amoco Cadiz호에 의한 해양오염, Swiss의 Sandoz 제약회사의 과실로 인한 라인강의 수질오염, 구소련의 체르노빌 핵 발전소로부터의 방사성물질의 유출주20) 로 인한 대형사고 등은 주변국가에 엄청난 피해를 초래하여 막대한 물질적 정신적 손해를 끼쳤다. 한 나라의 관할권 내에서 야기된 환경파괴 행위는 그 국가뿐만 아니라 인접하여 있는 다른 나라에 손해를 야기하여 이에 대한 피해보상문제가 중요한 과제로 되었다.주21)
주20)
체르노빌 원자력발전소 사고는 1986년 4월 25일 구소련의 체르노빌에서 발생한 사고로서 가동중지 터빈을 시험하던 근무자가 안전수칙을 지키지 않아 일어난 사고였으며 원자로가 폭발하고 10일간 방사능이 유출되었다. 이 사고로 인한 피해는 사망자가 300여명에 이르렀고 재산상 피해는 150억 달러로 추산되었다. 이두호(외), 지구촌환경재난,(1994년) 101-104면.
주21)
노명준, 「환경오염으로 인한 국가책임」, 한국외국어대학교 논문집 제25집, 1992, 637면.
_ 일반 국제법상 어느 한 나라가 직접 또는 간접으로 다른 나라에 대하여 손해를 끼쳤을 때 국가책임이 성립하게 된다. 국가책임은 작위 또는 부작위에 의하여 발생한다. 국가책임은 국제불법행위가 현실적으로 발생하여야 하고 그러한 행위에 대한 책임을 국가에 귀속시킬 수 있어야 성립한다.
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2. 관습법상 국가책임
_ 일반 국제법상 국가는 자국이 행한 국제불법행위에 대하여 책임을 부담한다. 국가책임은 일반적으로 국제위법행위에서 발생하나 위법행위로부터 발생하는 경우도 있다.
_ 국가책임은 국가의 국제법 위반행위가 현실적으로 발생하여야 하며, 이러한 행위에 대한 책임을 국가에 귀속시킬 수 있어야 하고,주22) 직접 또는 간접으로 국가에 대한 손해가 발생하여야 성립한다. 국제의무를 위반하여 다른 나라에 손해를 야기시키는 경우 원인국가는 이러한 손해에 대하여 배상할 책임이 있다. 국가책임이 성립하기 위하여 국가의 국제위법행위에 과실을 요하는가에 관하여는 학설, 판례 및 국제관행주23) 이 일정하지 않다.
주22)
국제법을 범하는 모든 나라들은 일반적으로 국제법의 존재 자체를 부인하는 것이 아니라 오히려 서로 그 법을 범하지 않았음을 주장하면서 그들의 행위를 정당화하려고 노력하고 있음에 유의하여야 한다. B.F.Wright, "American Interpretation of Natural Law", XX, The American Political Science Review, p.54.
주23)
국제관행에 관한 일반적인 이론적고찰은 김찬규, 「국제관습법에서의 관행」 대한국제법 학회논총 제21권 제1호,(1976년 12월) 41면 이하 참조.
_ 일찍이 Harmon은 일국은 타국에 미치는 영향을 고려함이 없이 마음대로 자국영토내의 자원을 이용할 수 있다는 Harmon Doctrine주24) 이라고 불리는 절대적 영토주권이론을 주창한 바 있다. 그러나 이 Harmon Doctrine은 그 후 국가의 관행에 의해서 지지를 받지 못하였다.주25) 그 대신 타국에 해가 되도록 자국의 영토를 사용해서는 안된다는 제한적 영토주권의 원칙(sic utere tuo)이 폭넓게 지지를 받게 되었는 바, 이 원칙은 여러 국내법상 인정되고 있는 선린의 원칙(Principle of Good Neighborliness)주26) 에서 유래되었다.
주24)
Harmon Doctrine에 관해서는 Bains, The Diversion of International River, Indian Ins'l. L 1960, pp.38-48 참조.
주25)
이러한 Harmon Doctrine은 절대적 영토주의이론(the theory of absolute territorial sovereignty)라고 하며 국제하천의 수질오염문제에 있어서 상류국의 행동을 정당화하기 위하여 주장되었으나 오늘날 국제관행은 이 이론을 배척하고 있다. 노명준, 국제수로의 수질오염문제, 국제법학회논총, 1988년 12월, 265면.
주26)
이것은 인접국가간의 환경오염에 관한 분쟁을 해결하기에는 너무나 애매한 개념이라고 할 수 있다. Alfred Rest, "International Protection of the Environment and Liability", Beitrage zur Umweltgestaltung(Berlin: Erich Schmidt Verlag, 1978), p.116.
_ 제한적 영토주권의 원칙을 지지한 판례중에서 가장 잘 알려져 있는 것은 미국과 캐나다 사이의 Trail 제련소 사건(Trail Smelter Case)주27) 이다. 국제법상 이 판례가 갖는 의
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미에 관하여 논난이 많은 것이 사실주28) 이나, 이 사건이 타국의 국경을 오염시켜 손해가 발생하는 경우 국가책임이 성립한다는 원칙을 확립하였다는 점에서 국제환경법상 매우 가치있는 선례가 된다.주29) 주27)
Trail Smelter Case는 캐나다의 Trail 제련소에서 분출되는 대기오염물질로 인하여 인접한 지역에 거주하는 미국인 및 이들의 재산에 피해가 초래됨으로써 발생하게 되었다. 미국과 캐나다는 이에 관한 중재에 합의하였고 중재판정기관인 미국―캐나다국제공동위원회(US―Canada International Joint Commission)는 "어느 국가도 다른 국가의 영토내에서 영토를 향하여 연기로 인한 피해를 초래하는 방식으로 자국의 영토를 사용하거나 이러한 사용을 허가할 권리를 가지지 아니한다"고 결론을 내렸다. United States v. Canada, RIAA, Vol. III, 1941, p.1907.
주28)
Alfred Rest는 이 판례가 환경오염으로 인한 국가책임성립의 선례가 된다고 하는 것은 무리가 있다고 주장하고 있다. Alfred Rest, supra note, p.144.
주29)
Alexandre Charles Kiss, Survey of Current Developments in International Environmental Law, IUCN Environmental Policy and Law Paper, No. 10(1976), p.46.
_ 타국에 손해를 끼치지 않도록 자국의 영토나 재산을 사용해야 한다는 원칙주30) 은 Corfu해협사건에서도 확인주31) 되었다. 이 사건이 비록 환경오염으로 인한 국가책임에 관한 것은 아니지만 자국 영토내에서 일어난 행위로 인하여 타국이 손해를 입었을 때 이를 배상할 책임이 있다는 원칙을 확인하였다는 점에서 국제환경법상 중요한 의미를 가진다.
주30)
본래, "자기 것을 이용함에 있어서는 타인에게 위해가 가지 않도록 하여야 한다."는 원칙은 개인간의 관계에 있어서와 마찬가지로 국가간의 관계에 있어서도 적용될 일반국제법(General International Law)상의 원칙이다. 김찬규, "환경오염과 국제법", 법과 환경, 245-255면.
주31)
I.C.J. Reprots, 1949.9.22.
_ 프랑스와 스페인 사이의 Lanoux 호수사건은 환경오염문제를 취급하였다는 점에서 의의가 있다.주32) 이 사건에서 중재재판소는 수질이나 수량 등에 직접적 영향을 미치지 않으면 보상할 책임이 없으나, 수질 등을 오염시키는 경우는 보상해 주어야 한다고 판시하고 있다. 환경오염과 직접 관련은 없으나 타국에 손해를 끼쳤을 때 보상할 책임이 있다는 원칙을 지지한 또 다른 예로 미국과 캐나다 간의 Gut 댐 사건이다.주33)
주32)
12 U.N.R.I.A.A. p.281(1975).
주33)
8 International Legal Materials 118(1969).
_ 제21원칙주34) 은 제한적 영토주권원칙주35) 을 재확인하였을 뿐만 아니라 이 원칙에 새로운 가치를 부여하였다. 이 원칙은 각국이 자국 영토내에서 공해가 발생하는 것을 방지하기 위하여 필요한 모든 조치를 취할 의무가 있음을 재확인하였다. 이 원칙은 Corfu해협사건에서 언급한 영토라는 용어 대신 환경(Environment)이라는 용어를 사용하였다는 점에서 획기적이라고 할 수 있다. 인간환경선언에서 환경이라는 막연한 개념이 법적인 중요성을 가진 개념이라는 것을 처음으로 인정하였다는 것은 국제환경법의 발달사상 매우 중요한 의미를 갖는다. 이것은 환경이라는 개념이 전통적인 영토개념보다 매우 광범위한 것으로서 각국이 장차 그들의 통치권의 범위를 영토 및 영해 뿐만 아니라
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대기권 및 전생태계까지 확대해야 한다는 것을 의미한다.주36) 인간환경선언은 환경보전에 관한 다자조약이 아니므로 Stockholm 회의에 참가한 113개국에 대하여 법적 구속력을 가지고 있지 않다. 이것은 환경보전에 관한 일반적인 원칙을 선언한데 불과하고 참가국에서 준수의무를 부과한 것은 아니나, 일종의 연성법(soft law)으로서 그동안 누적되어 온 여러 판례와 반복된 관행에 의하여 확립된 서원칙에 대하여 참가국이 법적확신(Opinio Juris)을 부여한 것으로 볼 수 있다.주34)
스톡홀름선언 원칙21은 공유자연자원에 관한 1978 UNEP보고서, 기타 수많은 국제협정과 결의 등의 문서에서 열거되고 언급되어 왔다.
주35)
제한적 영토주권이론(theory of limited territorial sovereignty)은 오늘날 국제조약, 학설, 판례, 국가관행 등에 의하여 절대적인 지지를 받고 있다. Albert E.Utton, 'International Water Quality Law' In Ludwik A.Teclaff and Albert E.Utton(ed.), International Environmental Law(New York: Praeger, Inc., 1974), pp.155-156.
주36)
P.M.Dupuy, "International Liability for Transfrontier Pollution", in Michael Bothe(ed), Trends in Environmental Policy and Law(Berlin: Erlich Schmidt Verlag, 1980), p.372.
_ 여러 국제법학회들도 국가책임에 관하여 제시하였는데, 예를 들면 국제법협회(International Law Association)는 1966년 국제하천의 수사용에 관한 Helsinki규칙(Helsinki Rules on the Use of Waters of International Rivers)을 채택하였다. 이 규칙은 공평한 이용의 원칙(Principle of Equitable Utilization)에 입각하고 있다.주37) 이 Helsinki규칙은 환경오염으로 인한 국가책임이론의 발달에 크게 기여하였다.
주37)
International Law Association, Report of 52nd Conference, Helsinki, 1966, London(1967).
_ 국제법학회(Institut de Droit International)는 Mardrid선언주38) 이후 1961년에 어느 국가도 손해나 권리침해에 대하여 충분히 보상하지 않는 한 타국에 의한 수자원의 사용에 심각하게 영향을 주도록 이를 사용해서는 안된다는 Salzburg 결의를 하였다.주39) 아테네에서 국제법학회가 1979년에 결의를 하였는 바, 아테네 결의 제2조는 국가의 활동이 국경밖에서 수질오염을 초래하지 않도록 하여야 할 의무가 있다고 규정하여 국가의 주권적 권리를 제한하고 있으며, 동 결의 제3조에서는 제2조에 의한 의무를 이행하기 위하여 모든 국가는 오염을 방지하고 감소시킬 모든 조치를 강구하여야 한다고 규정주40) 하고 있다.
주38)
International Regulation regarding the Use of International Watercourses for purposes other than Navigation: Declaration of Madrid, April 20, 1911, 외무부 국제하천관계 자료집(1987), 1056면.
주39)
Resolution on the use of International Non―Maritime Waters, Salzburg, September 11, 1961, 외무부, 앞의 자료집, 1061-1062면.
주40)
Resolution on the Pollution of Rivers and Lakes and International Law, Athens, September 12, 1979, 외무부, 앞의 자료집, 1063-1065면.
_ UN의 국제법위원회(International Law Commission)는 국가책임문제에 관한 법전화작업을 추진하고 있다. 이 작업은 초보적 단계에 머무르고 있으나 그동안 몇 가지 조문안에 합의한 바 있다. 국가책임에 관한 초안(Draft Articles on State Responsibility) 제1조는 국제불법행위로부터 국가의 국제책임이 발생한다고 규정하고 있다.
_ 미주법률위원회(inter―American Juridical Committee)는 국제하천의 이용에 관하
[15]
여 협약안을 1965년에 작성하였다. 이 협약안 제6조는 국제하천이나 호수의 이용으로 타국에 손해가 발생하는 경우 이를 보상하여야 한다고 규정하고 있다.3. 조약법상 국가책임
_ 환경보전에 관한 조약은 크게 두 가지 카테고리로 나누어 볼 수 있는데, 그 하나는 국가기관의 행위로 직접 국가책임주41) 이 성립하게 되어 있는 조약이다. 이 조약은 예방적 성질을 가지고 있고 조약상 의무위반으로 조약법상 당연히 국가책임이 성립하게 되어 있으므로 국가책임에 관한 명문의 규정이 필요없게 되어 이것을 규정하고 있지 않다. 다른 하나의 조약들은 전적으로 민사상 책임문제를 취급하고 있어 사인의 위험한 행위로 국가가 책임을 지도록 규정하고 있다.주42)
주41)
국가의 국제책임에 대한 일반적 이론에 관하여는 김찬규, 「국가의 국제책임에 관한 법구조(1)」, 법조 제18권 제10호(1969년 10월), 28-48면 김찬규, 「국가의 국제책임에 관한 법구조(2)」, 법조 제18권 11호(1969년 11월), 45-68면참조.
주42)
Alfred Rest, "Responsibility and Liability for Transboundary Air Pollution Damage", in C.Flinterman, B.Kwiatkowska and J.G.Lammers(eds), Transboundary Air Pollution: International Legal Aspects of the Cooperation of States(Dordrech: Martinus Nijhoff Publishers, 1986), p.302.
_ 1974년 Denmark, Finland, Norway, Sweden 국가간에 체결된 환경보전협약주43) 은 환경오염행위로 인한 보상청구에 관하여 특별한 규정을 두고 있다.주44) 이 협약은 개인의 법적보호를 주목적으로 하고 있어 국제법상 국가책임문제를 직접 다루고 있지는 않다.
주43)
Nordic Convention on the protection of the Environment
주44)
13 International Legal Materials p.591(1974).
_ 1963년에 체결된 핵실험방지조약주45) 은 국가책임에 관하여 명백히 규정하고 있지 않으나 방사성 오염의 경우 국가책임이 성립한다는 내용을 내포하고 있다.주46)
주45)
Treaty banning Nuclear Tests in the Atmosphere, in Outer Space and under Water
주46)
480 U.N.T.S. 43.
_ 1979년 UN 유럽경제위원회(E.C.E.)의 주관하에 체결된 국경을 횡단하는 장거리 대기오염에 관한 협약(Convention on Longrange Transboundary Air Pollution)주47) 은 국가책임문제를 명시적으로 취급하고 있지 않으나, 전문에서 Stockholm 인간환경선언 제21선언의 정신을 재확인하고 자국관할권내의 행위가 타국의 환경을 해치지 않도록 할 책임이 모든 국가에 있음을 선언하고 있다.주48)
주47)
18 International Legal Materials p.1442(1979).
주48)
A.Rest, supra note 16, pp.302-303.
_ 해양오염에 관한 최근의 몇몇 조약에서 국가책임에 관한 규정이 나타나고 있다. 예컨
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데, 1974년의 발트해 해양환경 보전협약,주49) 1974년의 지중해환경보전협약,주50) 1980년의 지중해환경보전의정서,주51) 1982년의 홍해 및 Aden만 환경보전협약주52) 등이 있다. 위의 조약들은 모두 국가책임문제에 관하여 언급하고 있으나 책임에 관한 구체적인 규칙을 두고 있지 않고 단지 책임에 관한 규칙이 정립되어야 한다고 규정하고 있을 뿐이다.주49)
Convention on the protection of the Marine Environment of the Baltic Sea Area, 13 International Legal Materials p.546(1974).
주50)
Convention for the protection of the Mediterranean Sea against Pollution, 15 International Legal Materials p.290(1976).
주51)
Protocol for the protection of the Mediterranean Sea against Pollution from Land―based Sources, 19 International Legal Materials p.869(1980).
주52)
Regional Convention for the Conservation of the Red Sea and the Gulf of Aden Environment, 22 International Legal Materials p.219(1983).
4. 국가책임의 성립과 피해보상
(1) 국가책임의 성립
_ 일반국제법상 일국이 타국에 직접 또는 간접으로 작위나 부작위에 의하여 손해를 야기시켰을 때 국가책임이 성립한다. 일국이 자국 영토내에서의 행위로 환경을 오염시켜 타국에 피해를 주었을 때에도 마찬가지이다. 국가는 관념적인 추상체로서 그 자신이 직접 행동할 수는 없고 국가기관에 속한 어느 개인이 그 국가를 위하여 대신 행동할 수밖에 없다. 따라서 국가기관의 행위란 그 국가기관의 지위에 있는 자연인의 직무상의 행위이다. 국가관행과 국제판례는 입법기관이 작위 또는 부작위로 타국에 피해를 야기시킨 경우에 국가책임이 성립한다는데 의견의 일치를 보고 있다.
_ 이러한 원칙은 Hague 국제법전편찬회의 제3위원회 조약안 제6조, 1927년의 국제법학회 결의 제1조(1) 및 UN국제법위원회의 국가책임초안 제6조 등에서 확인되고 있다. 따라서 일국의 입법기관이 환경오염을 초래하는 법률을 제정하거나 환경보전을 위한 기준을 설정하는 법률을 제정하는데 소홀히 하여 타국에 손해를 야기시켰을 때 국가책임이 성립한다고 볼 수 있다. 조약에 의하여 타국의 환경을 해함이 없이 자국의 영토를 사용해야 할 의무를 부담한 국가가 환경오염을 야기할 법률을 제정하여 국제의무를 위반했을 때에도 국가책임이 발생할 것이다.
_ 오늘날 환경오염에 의한 국가책임영역에서 가장 논란이 많은 문제는 국가책임의 성립에 국가기관의 고의나 과실을 요하는가 하는 것이다. 국가책임의 성립에 과실을 요한다고 하는 견해는 환경오염으로 인하여 단순히 손해가 발생했다고 하는 것만으로는 불충
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분하고 이것을 방지하지 못한 국가기관의 과실이 있어야 한다고 주장한다.주53) 과실책임설에 의하면 사인이나 사법인이 타국에 손해를 가했을 때에는 국가기관에 과실이 없는 한 환경오염행위에 대한 책임을 추궁할 수 없다고 한다.주53)
A.Rest, supra note 2, p.123; G.Handl, "State Liability for Accidental Transnational Environmental Damage by private persons", 74 A.J.I.L. p.525, 535-540(1980).
_ 반면에 무과실책임설은 국가기관의 과실이 없더라도 모든 경우에 환경오염에 대하여 국가책임이 성립한다고 한다.주54) 이 설은 그 근거로 Trail 제련소 사건,주55) Cofu 해협사건, Lanoux 호수사건, Gut 댐사건, Stockholm 인간환경선언 제21원칙, 원자력의 이용과 우주활동에 관한 몇 개의 조약 등을 들고 있다.
주54)
L.F.E.Goldie, "International Principles of Responsibility for Pollution", 9 Columbia J. of Transnational Law, p.283(1970).
주55)
Trail Smelter Arbitration(U.S. v. Canada), 3BLAA 1905(1949), reprinted in 35 AJIL(1941), pp.684-736.
_ 그리고 엄격책임 또는 절대책임이라고 불리워지는 위험한 결과책임(liability for risk)은 국제법규를 전혀 위반하지 않고서도 단순히 위험한 활동에 따르는 사고적 결과에 대하여 국제책임을 묻는 것을 말한다. 국제법상 금지되지 않은 일정한 행위가 특히 위험을 수반하기 때문에 특별한 주의의무를 부과하고 이러한 행위에서 우연히 제3자에게 손해를 발생시키면 국제책임을 성립시켜 그 결과적 손해를 배상하도록 하는 제도이다.
(2) 피해에 대한 보상
_ 국제법상의 의무를 위반하여 국제책임을 지는 국가는 손해가 발생하는 경우 이를 배상하여야 한다. Chorzow 공장사건주56) 에서 상설국제사법법원(P.C.I.J)이 지적한 대로 이러한 의무는 국제법과 법의 일반원칙에서 파생된다.
주56)
Chorzow Factory(Claim for Indemnity) Case(Merits), P.C.I.J. Ser. A, No. 17, p.29.
_ 손해배상은 불법행위의 모든 결과를 가능한 한 일소하고 이 행위가 일어나지 않았더라면 존재했을 상태로 재현시켜야 한다. 타국으로부터 초래된 환경오염으로 인하여 피해를 입은 국가는 보상을 받을 권리가 있는 바, 대부분의 손해는 사인이나 사법인의 행위로 인하여 야기되므로 피해자에게 어떠한 법적 구제수단이 마련되어 있는가 하는 문제가 제기된다. 오늘날 오염으로 인한 피해자에게 국내법과 국제법상 보상청구절차가 마련되어 있다.
_ Brussel에서 1969년에 체결된 유류오염으로 인한 손해에 대한 민사책임에 관한 국
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제협약주57) (International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage)은 그 제9조에서 보상청구소송은 피해국법원에 제기할 수 있다고 규정하고 있고, 또한 그 제10조에 법원의 판결은 모든 당사국에서 승인되어야 하며 승인된 판결은 각 당사국에서 집행되어야 한다고 규정하고 있다.주57)
8 International Legal Materials, p.45(1969).
_ 보상청구를 위한 피해국 법원의 관할권을 인정한다 하더라도 법원이 어느 국가의 법을 적용할 것인가의 문제는 여전히 남는다. 이 문제에 관하여 확립된 원칙은 없으나 북극환경보전협약은 보상문제는 가해국의 보상법규보다 더 피해자에게 불리한 법규에 의하여 결정되어서는 아니된다고 규정하고 있다. 피해자는 어느 체약국의 법원에서나 차별을 받아서는 아니된다.
_ 원자력의 이용과 해양오염에 관한 국제조약들은 배상책임에 관하여 특별한 규정을 두고 있다. 해선박 운행자의 책임에 관한 Brussel 협약과 핵손해로 인한 민사책임에 관한 Wien협약주58) 은 핵사고의 경우 핵시설의 운전자에게 책임이 있다고 규정하고 있다.
주58)
2 International Legal Materials, p.727(1963).
IV. 국제환경협약의 국내적 이행
1. 국제환경협약체결과 국가이익
_ 국제환경협약에 가입하게 되면 그에 따른 국가의 권리와 의무가 발생하게 되며 이러한 의무는 국내에서 이행되어야만 한다.주59) 과거의 국제환경협약은 선언적인 의미가 많았고 실제 구속력은 거의 없었다.
주59)
법은 사회적 행위를 규률하기 위한 규범으로서 외부적 제재의 적용에 의해 강제되는 강제규범이므로 국제법도 그의 위반에 대해서 제재가 가해져야 한다. 일반국제법상 국제법을 위반한 경우 그 국제법이 국제조약법이든 국제관습법이든 불문하고 그의 실효성을 보장하기 위해 위반자에게 제재가 가하여짐을 요한다. Hans Kelsen, Principles of International Law, 2nd ed.(New York: Holt, 1967), pp.4-5.
_ 그런데 환경오염문제가 점차 전지구적으로 심각해지고 이를 해결하기 위한 국제협력의 필요성이 증대됨에 따라 국제환경협약도 단순히 선언적인 의미를 넘어서 중요하고 시급한 특정 지구환경문제에 대하여는 명확한 법적 구속력을 갖게 되었다.주60)
주60)
국제법위원회에서 마련한 국가책임법초안 제19조 제3항은 「대기 및 해수의 대규모적 오염의 금지의무와 같이 인류환경이 보존을 위하여 본질적으로 중요한 국제의무의 중대한 위반」을 국제범죄의 예로서 규정하고 있다. 김석현, "국가책임 성립요건의 재검토" 대한국제법학회, 국제법학회논총, 제39권 제1호(1994년 6월), 119면 참조.
[19]
_ 또한 국제사회는 환경오염방지에 필요한 실질적인 규제수단을 사용하게 되었으며 이와 같이 유용한 수단으로 사용되어지기 시작한 것이 무역규제라고 할 수 있다.주61) 주61)
무역과 환경 상호간의 관계에 대한 국제사회의 최근 동향에 대하여는, 통상산업부, 「WTO, OECD의 무역―환경 논의 동향」 자료집 참조(통상무역 정책자료집 95-5).
_ 환경과 무역의 연계방식을 사용함에 따라 국제환경협약은 상당한 위력을 발휘하게 되었다.주62) 이에 따라 대외무역의존도가 높은 우리 나라는 지구환경보호라는 단순한 이념적 측면에서 뿐만 아니라 국제무역에서 불이익을 보지 않기 위한 동기에서도 국제환경협약에 가입하게 되었다고 할 수 있다.
주62)
Jame Cameron, "The GATT and the Environment", Philippe Sands(ed), Greening International Law,(1993) pp.100-121 참조.
_ 국제환경문제는 1970년대 이후 새로이 대두된 국제적 이슈로서 2차세계대전 이후 성장을 거듭하여 온 세계경제에 대하여 매우 심각한 조약요인으로 작용하고 있다. 1960년대까지는 지구환경문제보다 주로 어느 한 국가내의 환경문제와 지역적 국지적인 환경문제가 중점적인 관심대상이었으나, 1970년대 이후에는 오존층 파괴, 지구온난화, 생물다양성 등의 지구환경문제가 그 전지구적 성격과 시간적 긴급성 등으로 인하여 국내적 국지적인 환경문제와는 다른 차원의 문제로 부각되었다.
_ 전세계적으로 1970년대에 환경문제가 UN에서 제기된 이래로 1980년대와 1990년대에 지구환경문제가 점점 확산되면서, 이에 관련된 국제환경협약이 늘어나고 있는 추세이다.
2. 국제환경협약의 국내적 효력
(1) 조약의 국내적 효력
_ 조약이 국내질서에 적용되려면 부수적인 시행조치가 필요한 것이 보통이다. 필요한 예산조치를 한다든지 구체적인 시행세칙을 마련하는 것이 바로 그 예다. 보통의 경우 조약상에 이러한 의무를 명문으로 규정하고 있으나, 그러한 명문규정이 없어도 당연히 인정된다고 해야 할 것이다.주63)
주63)
1995.2.21. 터키 그리스 국민교환에 관한 권고적 의견에서 상설국제사법법원도 이러한 입장을 분명히 확인하였다(P.C.I.J., 1925, S rie B, No. 10).
_ 전통적인 개념에 따르면 조약이란 국가간의 행위로서 국가에 대해서만 권리 의무를 설정한다고 하였다. 그러나 20세기에 들어서면서부터 점차 이러한 개념이 변질되어 국가의 별도 시행조치없이 국민에게 직접 권리의 의무를 설정하는 조약규정이 인정되고 확
[20]
대되어 나갔다.주64) 주64)
1928.3.3. Danzig 법정의 관할권 사건에 관한 권고적 의견에서 상설국제사법법원은 이점을 분명히 확인하여, 조약규정이 직접 개인에게 권리 의무를 설정할 수 있다고 하였다(P.C.I.J., S rie B. No. 15, p.1162).
_ 이 문제에 관하여 아무런 언급이 없는 경우에 이러한 자기집행조약은 추정을 받는가? 다시 말해서 국내입법 속에서 별도로 포함되지 않아도 개인이 수용할 수 있고 정부에 대항할 수 있는가에 관하여는 관행과 학설이 갈라지고 있으나 직접 적용을 추정하는 쪽이 유력하다.주65)
주65)
L.Dubois, Le juge administratratif Francais et les regles de droit international; A.F.D.I., 1971 pp.19-21.
_ 조약이 유효하게 성립되어 국내질서에 소개되면 국내법관은 이를 적용해야 한다. 조약적용은 국가의 의무이고 국가의 의무는 그 기관에 귀속되기 때문이다. 다시 말해서 조약이 일단 국내법질서에 소개되면 다른 국내법과 마찬가지로 법규범질서를 형성하여 법선언을 임무로 하는 법관은 이를 유지하고 실현할 의무를 부담하게 된다. 이른바 조약이 법률의 효력을 갖는다는 것은 이런 의미이며, 헌법보다 하위라는 뜻이 아니라 '강제력'을 갖는다는 뜻으로 해석해야 한다.
(2) 국제환경협약의 국내적 효력
_ 국제환경협약은 국내법과 동일한 효력을 가지나(헌법 제6조 제1항) 국내에서의 시행을 위해서는 별도의 조치가 필요하다. 따라서 국제협약이 국내에서 적용되기 위하여는 그에 상응하는 내용으로 국내법을 제정하거나 개정하여야 한다. 국제환경협약을 국내적으로 이행하는 문제는 대단히 중요하다.주66)
주66)
노명준, "환경보호와 오염방지를 위한 국제법에 관한 연구", 107-134면 참조.
_ 국제환경협약은 대부분이 다자간조약 형태로 되어 있어 협약가입국의 당사국총회라든가 사무국에서 협약의 이행여부를 확인하게 된다. 국제환경협약에서 정하고 있는 국가의 권리와 의무의 내용을 정확하게 확인하고 그에 따른 이행을 차질없이 하기 위하여는 어떻게 하여야 하는가 하는 문제가 있다. 국제환경협약은 다른 협약과는 달리 그에 따른 국가의 의무를 제대로 이행하지 않은 경우 지구환경오염의 문제가 생기기 때문에 협약가입국가들이 즉각적인 반응을 보이게 된다.주67)
주67)
최근 국제사회에서는 환경과 무역의 문제를 포괄하는 국제법과 정책이 계속적으로 확장 발전되고 있는 실정이며, 이러한 새로운 접근방법은 무역규제를 보호메카니즘의 필수적 요소로 사용하고 환경문제의 국제법적 규제를 무역과 개발의 문제와 연관시키고 있는 것이다. 신경식, 환경문제에 따른 선진국의 무역정책변화와 국제환경법의 추이, 해외파견검사연구논문집 제10집, 법무부 1994년 12월, 205면.
[21]
_ 국제환경협약의 내용을 국내적으로 이행한다고 하는 문제는 상당히 광범위한 분야를 포괄하고 있다. 즉 개별적인 협약 뿐 아니라 국제사회에서의 환경보호이념을 선포한 선언이나 헌장 그리고 회의 등을 통하여 국제사회의 규칙으로 형성된 각종 이념과 의제 등을 국내에서 환경정책에 반영하고 그에 따라 관계되는 국내법을 제정하거나 개정하고 지구환경 보호정책을 추진하기 위하여 대책기구를 설치하여 운영하며 개별적인 협약의 세부사항을 구체적으로 이행하기 위한 조치를 취하여야 하고 환경사범 단속활동을 강화하는 문제와 환경보호를 위하여 행정기관에서 지도단속과 계도 교육활동을 하는 문제 등이 포함된다.3. 국제환경협약의 국내 이행기관
(1) 이행정책기관
_ 1992년 6월 리우유엔환경개발회의가 개최되어 사상 처음으로 각국 정상간에 지구환경문제에 대한 종합적인 기본규범에 합의하였다. 동 회의에서는 126개국의 정상급 대표단이 참석하여 지구환경보호와 개발의 동시달성에 관한 선진국과 개발도상국간의 공감대가 구축되었으며 우리 나라에서는 국무총리를 단장으로 하여 7개 부처 합동대표단이 참가하였다.
_ 동 회의에서는 지속가능한 개발을 위한 기본원칙인 리우선언과 세부실천계획으로서 의제 21주68) 을 채택하였으며, 리우선언과 의제 21의 이행을 평가 감시하기 위하여 지속개발위원회(CSD)주69) 를 설치하여 지구환경문제에 대한 유엔의 총괄적 관리체계를 구축하였고, 나아가 화석연료 사용 규제원칙을 담은 기후변화협약과 생물종의 다양성과 유전자원의 보전을 위한 생물다양성협약에 서명하고, 산림보호 및 개발에 관한 기본원칙인 산림원칙성명을 채택하였다.주70)
주68)
의제 21이란 21세기를 위한 인류의 논의과제라는 뜻에서 명명되었다고 한다.
주69)
UN지속개발위원회인 CSD(Commission on Sustainable Development)는 의제 21의 이행을 감독하는 기구로서 각국의 이행상황 평가와 재정지원 및 기술이전의 원활화를 위한 작업을 수행하고 있다.
주70)
_ 의제 21주71) 등에서 규정하는 지구환경문제는 일반적인 환경경제 문제 뿐 아니라 교육·여성·빈곤·보건 등 전반적인 국가정책과 관련되고 장기적으로 무역규제와 에너지사용, 생산공정 등 국내환경정책에 대한 규제로 발전될 것이 예상됨에 따라 정부는 1992
[22]
년 8월 국무총리가 위원장이고 16개 부처가 참여하는 지구환경관계장관대책회의를 설치하여 범정부차원에서의 합동대책을 수립하여 추진하기로 하였다. 이에 따라 1992년 7월 10일 국무총리 훈령 제261호에 의거하여 지구환경관계장관대책회의와 실무대책회의 기획단회의를 설치하였다.주71)
의제 21은 1992년의 유엔환경개발회의를 1972년의 유엔인간환경회의와 구별짓게 하는 가장 커다란 특징중의 하나이다. 이병조·이중범, 국제법신강, 1993년, 693면.
_ 지구환경관계장관대책회의의 목적은 국무총리훈령으로 되어 있는 지구환경관계장관대책회의규정 제1조에서 명시하고 있듯이 지구환경문제에 관한 각종 국제협약, "유엔환경개발회의"에서 채택된 리우선언 및 의제 21 등 지구환경문제와 관련한 경제적·환경적·사회적·외교적 대책을 종합적으로 협의·조정하는데 있다.
_ 지구환경관계장관대책회의는 위원장, 부위원장 각 1인을 포함한 21인 이내의 위원으로 구성한다. 대책회의의 위원장은 국무총리가 되고, 부위원장은 재정경제원장관이 되며, 위원은 외무, 내무, 법무, 교육, 문화체육, 농림수산, 통상산업, 건설교통, 보건복지, 환경, 과학기술처, 공보처, 정무 제2장관등과 법제처장 및 안건별로 위원장이 지명하는 3인 이내의 국무위원이 된다.
_ 대책회의에 부의할 의안에 대한 사전협의 조정 및 분야별 세부대책에 관한 조정, 기타 대책회의에서 위임한 사항 등을 처리하게 하기 위하여 대책회의에 「지구환경실무대책회의」를 둔다.
_ 실무대책회의의 위원장은 재정경제원차관이 되고, 부위원장은 환경부차관이 되며, 실무위원은 외무부차관, 내무부차관, 농림수산부차관, 상공자원부차관, 과학기술처차관, 공보처차관, 국무총리 제3행정조정관 및 심의안건과 관련되는 부처나 청의 차관급 공무원이 된다.
_ 실무대책회의에 부의할 의안이 사전협의와 분야별 세부대책의 입안 및 대책회의와 실무대책회의 결정사항에 대한 추진상황의 점검 및 평가보고서를 작성하기 위하여 대책회의에 「지구환경대책기획단」을 둔다.주72) 기획단 회의는 협상분야, 산업분야 및 환경분야의 3분야로 나누어 운영한다.
주72)
1994년 10월 27일 경제기획원차관보 주재로 기획단회의가 개최되었으며 주요의제는 "멸종위기에 처한 야생동식물 국제거래에 관한 협약(CITES) 제9차 당사국회의 참가대책" 등이었으며 대검찰청에서는 김주덕 환경과장이 참석하여 지구환경관련 검찰의 입장을 설명한 바 있다.
_ 대책회의는 다음 사항을 협의, 조정한다. 즉 ① 지구환경문제에 관한 각종 국제협약, 「리우선언」 및 「의제 21」 등과 관련한 대책 ② 지구환경문제와 관련한 UN, 국제기구 및 외국 등과의 협력방안 ③ 지구환경문제에 관한 대국민 홍보 등에 관한 사항 등이다.
[23]
(2) 이행단속기관
가. 개 요
_ 국제사회의 각종 환경협약은 기본적으로 환경기준을 보다 강화하고 이에 위반되는 행위를 규제하자는 것이 주된 내용이다. 이와 같은 국제환경법의 이념을 국내에서 실천하기 위하여는 우선 국내의 환경사범에 대한 단속을 철저하게 하는 것이 중요하다.주73)
주73)
환경범죄 현황과 단속상황에 대하여는 한국형사정책연구원, 환경범죄의 현황과 대책, (1990년 4월) 참조.
_ 현재 우리 나라에서 환경사범단속업무는 대검찰청 환경과에서 주관하고 있다. 그리고 환경부와 시·도·군·구 등 지방자치단체에서 상호 권한을 분장하여 단속업무를 담당하고 있다.
나. 환경문제와 검찰권
_ 헌법 제35조 제1항은 "모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다"고 규정함으로써 이른바 국민의 "환경권"(Environmental Right, Umweltgrundrecht)주74) 을 보장하고 있다. 환경권이란 좋은 환경을 향유할 권리이며주75) 인간이 건강하고 쾌적한 생활을 유지함에 필요한 모든 조건을 충족할 양호한 환경을 구하는 권리를 의미한다.주76) 환경권의 성질로서는 ① 재산권적·인격권적 성격 ② 지배권적 성격 ③ 생존권적 기본권으로서의 성격 ④ 입법방침
[24]
적·법적·권리적 성격 등이 논의되고 있다.주77) 주74)
주75)
인간의 기본적 권리로서 환경의 개념이 제기된 것은 1968년의 유엔총회에서 과학기술의 변화와 발전이 인간의 기본권을 위협할 수 있다는 사실이 인식되면서부터 시작되었다.
11. G.A.Res 2398, U.N.Doc, A/L. 553/Add. 1.4(1968). See also Problems of the Human Environment: Report of the Secretary―General, 47 U.N. ESCOR(Agenda Item 50), U.N.Doc. E/4667(1969); Makarewicz, La Protection International du Droit a L'environnement, in ENVIRONNEMENT ET DROITS DE L'HOMME 79(P.Kromarek ed. 1987).
주76)
미국의 하와이와 일리노아 주 헌법에서는 다음과 같이 환경권을 명시하고 있다.
Each person has the right to a clean and healthful environment, as defined by laws relating to environmental quality, including control of pollution and conservation protection, and enhancement of natural resources. Any person may enforce this right against any party, public or private, through appropriate legal proceedings, subject to reasonable limitations and regulations as provided by law.
HAW. CONST. art XI. § 9. See also III CONST. art. XI, § 2; the Constitutions of California, Florida, Massachusetts, Montana, Pennsylvania, Rhode Island, and Virginia; E.WEISS supra note 19, at 317-25.
주77)
택정유 「차지청구と이익교량」, 법률시보, 제43권 8호. 15면, 진석정일, 「환경권확립のための제언」, ジュリスト. No. 479, 7면の. 대수하명」, 「사회권の법리」 공법연구, 제34호, 120-131면, 가등일랑, 「환경권の개념をあぐってらね」 민법학の현대적과제, 320-321면 참조.
_ 이와 같은 헌법규정에 따라 환경정책기본법 제2조는 환경정책의 기본이념으로서 "환경의 질적인 향상과 그 보전을 통한 쾌적한 환경의 조성 및 이를 통한 인간과 환경간의 조화와 균형의 유지는 국민의 건강과 문화적인 생활의 향유 및 국토의 보전과 항구적인 국가발전에 필수불가결한 요소임에 비추어 국가, 지방자치단체, 사업자 및 국민은 환경을 보다 양호한 상태로 유지·조성하도록 노력하고, 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때는 환경보전을 우선적으로 고려함으로써 현재의 국민으로 하여금 그 혜택을 널리 향유할 수 있게 함과 동시에 미래의 세대에 계승될 수 있도록 함에 있다"고 선언하고 있다.
_ 그리고 이러한 환경권을 보호하기 위하여 각종 환경법규에 일정한 환경사범을 규정하고 그에 대한 벌칙조항을 두어 일정한 금지행위 또는 의무불이행에 대하여 형사처벌하도록 하고 있다.주78)
주78)
형법개정안에도 환경에 관한 죄의 장을 별도로 신설하여 환경오염 행위에 대한 형법화 작업을 추진하고 있다.
_ 이와 같은 사항에 대하여는 국가형벌권이 행사되어야 하기 때문에 필연적으로 검찰권의 행사가 수반되어야 한다. 종래에는 환경보전과 유지라는 환경행정목적을 달성한다는 차원에서 환경보전과 규제에 관한 법규를 위반한 일체의 행위를 가리켜 "환경사범"이라는 용어를 사용하였다.
_ 그러나 최근에는 환경을 파괴하거나 훼손하는 행위는 단순히 환경행정법규위반사범이라는 인식의 정도를 넘어 환경의 침해로 인하여 사람의 생명과 신체·건강의 침해라는 중대한 결과를 발생시키는 행위로서 반사회적·반론리적인 측면이 강조되어 환경범죄라는 새로운 개념이 형성되게 된 것이다.주79)
주79)
심각한 환경침해행위를 형사적으로 처벌하여야 한다는 입법정책, 이른바 환경범죄 신범죄화 경향은 현대 국제사회에서 전세계적으로 공통된 현상이라고 할 수 있다. 조병선, "형법개정과 환경범죄", 한국형사정책연구원, 형사정책연구, 1992년 제3권 제2호, 107면 참조.
_ 환경범죄라는 개념은 환경사범과는 달리 환경을 적절하게 관리 보전한다는 환경보호이념을 나타내면서 동시에 환경오염이 초래하는 현재와 장래의 모든 국민에 대한 사회적 해악성과 실질적 불법성을 나타내는 장점이 있다. 특히 환경범죄의 개념은 환경오염 행위에 대한 형사처벌을 단순히 환경행정목적 달성을 위한 부속물로 이해하여 왔던 종
[25]
래의 타성주80) 에 반성을 가하고 환경문제의 해결과 관련하여 범죄와 형벌이라는 기본적 문제의식을 갖게 함으로써 형법 고유의 분석을 촉구하는 계기를 마련하여 주는 장점이 있다.주81) 주80)
일반적으로 환경형법이란 처벌규정의 소재를 불문하고 환경보호를 위하여 일정한 환경침해행위에 대하여 형벌에 의한 제재를 가하고 있는 법규범의 총체를 의미한다고 설명되어 왔다. 그리고 이러한 환경형법에는 환경형법적 불법의 존재가 환경행정법규상의 위법성에 의존한다고 하는 이른바 환경형법의 행정종속성이 인정되어 왔다. 이인규, 환경범죄에 있어서 형사책임의 주체, 1993년, 부산대학교 대학원 박사학위논문, 47면. 정덕관, 환경형법의 행정종속성, 부산지방변호사회지, 1996년 제14호, 99-109면 참조.
주81)
한국형사정책연구원, 환경범죄의 현황과 대책, (1990년 4월) 9-10면 참조.
_ 일부에서는 환경범죄의 개념을 사람이 건강에 위해를 주거나 환경을 저해하는 환경오염행위 또는 이와 관련된 행위로서 법에 의하여 처벌되는 범죄행위라고 정의하고 있다.주82) 환경보전을 위한 관계규범 중에 형사처벌 대상이 되는 사항에 대한 위반행위를 환경범죄라고 한다면 이러한 범죄에 대한 수사와 소추를 위한 권한은 환경검찰권이라고 표현할 수 있다.
주82)
유명건, 환경범죄의 현황과 대책, 공해대책, 1987년 7월호, 29면 참조.
_ 환경검찰권이라고 하는 다소 새로운 개념을 여기에서 사용하고자 하는 이유는 현대사회에서 환경문제의 중요성이 크게 강조되고 있을 뿐 아니라 환경오염사범이 점차 중요한 사회적 범죄로서의 인식이 확산되고 있다는 점을 고려할 때 환경범죄에 대처하기 위한 사회의 제도적 장치의 변화를 설명하려는데 있다.
_ 종래 환경사범은 그야말로 기업의 생산적 활동에 수반되는 필수불가결한 환경의 훼손·침해행위로 인식되었기 때문에 그에 대한 처벌내용도 상대적으로 일반 형사범에 비하여 가벼울 수밖에 없었다. 그러나 공해문제가 양적, 질적인 면에서 종전과는 달리 사회전체를 위협하는 요소로 변화해가고 있는 현대사회에 있어서는 환경범죄에 대한 인식도 현저하게 달라질 수밖에 없는 실정이다. 예컨대 공장을 경영하면서 하천에 페놀등의 유해물질을 몰래 버린다든가, 유해한 폐기물을 무단매립하는 행위 등은 사회로부터 엄청난 비난을 받게 되었다.
_ 결국 이와 같은 환경훼손, 오염행위의 사회적 비난가능성이 높아지고 그에 대한 제재방법으로서 형벌이 필요한 상황이 되면서 형벌을 부과하기 위한 전제로서 환경범죄에 대한 수사와 처벌을 위한 환경검찰권이 새롭게 환경문제의 중심으로 떠오르게 되는 것이다.주83)
주83)
김주덕, "수질오염방지를 위한 환경검찰권의 행사방향", 법조 1994년 12월호, 통권 459호, 39-42면 참조.
[26]
다. 환경검찰권의 내용
_ 환경검찰권은 일반검찰권중 환경사범을 대상으로 하는 것을 가리킨다. 검사는 환경범죄의 혐의가 있다고 사료하는 때에는 범인, 범죄사실과 증거를 수사하여야 한다(형사소송법 제195조 참조). 그리고 사법경찰관은 검사의 지휘를 받아 수사를 하게 된다(동법 제196조 제1항).
_ 사법경찰관리의직무를행할자와그직무범위에관한법률 제5조 제24호의 규정에 의하여 환경부·서울특별시·광역시·도 및 시·군·구에 근무하며 환경관계단속사무에 종사하는 4급 내지 9급의 국가공무원과 6급 내지 9급의 지방공무원 가운데 그 소속관서의 장의 제청에 의하여 그 근무지를 관할하는 지방검찰검사장이 지명한 자중 7급 이상 공무원은 사법경찰관의 직무를, 8급 및 9급 공무원은 사법경찰리의 직무를 행할 수 있도록 되어 있다.주84)
주84)
최근 산업폐수 등 육상기인 오염원의 유입으로 인하여 연안해역의 해양환경이 크게 악화되고 있는 실정임을 감안하여 효과적인 해양오염사범 단속을 위하여 해양경찰청 소속 일반직공무원인 해양환경감시원에 대하여 해양오염사범특별사법경찰권을 부여하는 방안이 검토되고 있다.
_ 이러한 직무를 수행하는 특별사법경찰관리는 그 소속관서 관할구역 안에서 발생하는 대기환경보전법, 수질환경보전법, 소음·진동규제법, 유해화학물질관리법, 폐기물관리법과 오수·분뇨및축산폐수의처리에관한법률에 규정된 범죄에 직무범위와 수사관할이 제한된다(동법 제6조 제19호).
_ 이와 같이 환경범죄에 대하여는 일반사법경찰관리 이외에 환경업무를 담당하고 있는 일정한 범위의 공무원에게 수사권을 부여하고, 검사의 지휘를 받아 수사하도록 하고 있는 것이다. 물론 이와 같은 수사권한의 부여문제는 환경담당공무원의 충분한 수사능력을 전제로 한다. 왜냐하면 수사권이란 형사소송법에 의하여 강제처분을 포함한 수사활동을 할 수 있는 권한을 의미하는 것이므로 국민의 인권보장을 위하여 그 권한행사에 있어서 적법절차 준수 등 엄격한 제약이 따르기 때문이다.
_ 우리 법제도는 환경의무 담당공무원을 환경범죄 단속에 관한 특별사법 경찰관리로서 수사권을 행사할 수 있도록 법적 장치를 갖추어 놓고 있으나, 현실적으로 수사권을 행사하는 방법과 내용을 보면 법의 정신과는 많은 거리감을 느끼게 하고 있다.
_ 대부분의 경우 환경범죄수사권을 법에 따라 실질적·적극적으로 행사하고 있는 사례는 찾아보기 어렵다. 그들은 특별사법경찰관리로서 지명은 받아 놓고 형사소송법과 사법경찰관리집무규칙주85) 의 규정에 따라 범죄사건부, 구속영장신청부, 압수·수색·검증영장신청부 등 장부와 서류를 비치하고, 출석요구와 조사, 피의자의 구속, 증거조사, 사건송치 등의 업무를 제대로 하고 있는 경우는 거의 찾아보기 어렵다.
주85)
1975년 10월 28일 법무부령 제196호.
[27]
_ 실제 환경사범단속과 수사상황을 보면 환경담당공무원은 환경사범을 적발하면 직접수사를 하지 아니하고 수사기관에 고발장을 제출하거나 실제 단속한 자료를 수사기관에 송부하는 방식을 취하고 있다._ 검사는 환경범죄에 있어서는 수사의 주재자로서 일반사법경찰관리와 특별사법경찰관리를 지휘하고 수사할 책임과 권한을 가지고 있다. 따라서 검사는 환경단속업무를 담당하고 있는 공무원의 협조를 받아 환경사범에 대한 기초자료를 수집하여 사범의 발생추이, 실태와 동향을 파악하면서 적절한 시기에 특별사법경찰관리를 지휘하여 수사활동을 전개해 나가야 한다. 그리고 환경사범에 대한 특별사법경찰관리의 수사활동을 제대로 지휘·감독함으로써 수사의 효율성을 기함과 아울러 수사대상이 되는 사람의 인권보장이 되도록 노력하여야 한다.
라. 환경검찰권의 행사현황
_ 환경범죄에 대한 검찰권행사 현황은 어떠한가? 아직까지 우리 사회는 환경범죄에 대한 인식이 제대로 확립되어 있지 못한 상태임은 부인할 수 없다. 환경범죄의 수사·처벌은 광범위한 환경법규위반사범을 대상으로 하는 것이 아니고, 그야말로 국민건강에 직접적인 위해를 주는 범죄, 상습적이고 반복적인 오염행위, 일시적인 과오나 경미한 사안이 아니고 계획적이고 조작적인 위반행위를 중점대상으로 하는 것이다.주86) 자연과 환경, 생활공간 그리고 국민의 건강을 지키기 위한 환경파괴범죄와의 투쟁은 검찰권을 중심으로 하여 환경범죄수사권을 가진 특별사법경찰관리 그리고 환경행정공무원들이 합심하여 성실하게 수사, 단속, 예방 감시활동을 전개함으로써 이루어져야 한다.주87)
주86)
대기업의 환경범죄는 대규모로 행하여져서 그 위험성이 매우 높은 반면에, 거대한 기업이 갖는 복잡한 명령계통과 조직은 실제 행위자를 특정하기도 어렵게 만들고 또한 기업 그 자체에 대한 효과적인 제재가 뚜렷하지 않기 때문에 매우 어려운 문제이다. 조병선, 전게논문, 130면.
주87)
환경보호의 문제가 절박하고 심각해질수록 그에 상응하는 국가가 가지고 있는 법익보호의 최종적 수단인 형사제재는 환경보전의 영역에 있어서도 중요성을 더욱 증가시키는 것은 필연적인 것이다. 한국형사정책연구원, 환경범죄의 현황과 대책, (1990년 4월) 4면.
_ 따라서 환경범죄에 대한 수사권의 행사 대상은 제한된 수사력을 효률적으로 집중 사용할 수 있도록 가급적 범위를 축소하여 사회적 비난가능성이 크고 사회에 대한 위해요소가 많은 사범에 일차적으로 운영되어야 하는 것이다. 그런 관점에서 볼 때 1995년도 환경사범은 전국적으로 14,904명을 입건하여 그 중 696명을 구속하였는데, 이처럼 구속점유률이 지나치게 낮은 것은 문제가 아닐 수 없다. 일선에서의 단속활동이 주기적인 합동단속과정을 통하여 폐수를 채취·검사하는 방식으로 가벼운 벌금형에 처하고 있기 때문에 실질적인 악의적·고질적·반복적 사범에 대한 처벌실적이 저조하다고 생각되는
[28]
것이다._ 환경범죄를 단속하기 위하여는 이러한 범죄의 특성상 많은 전문지식과 공해물질배출을 억제하는 시설의 설치·운영의 메카니즘에 대하여 연구를 하여야 한다. 우선 환경관계법령이 다른 분야의 법령에 비하여 화학용어 등 전문적인 용어가 많고 법조문을 이해하기가 쉽지 않게 되어 있고, 빈번한 개정작업을 거치기도 한다. 그렇기 때문에 단속을 하기에 앞서 관계법규에 대한 충분한 검토가 선행되어야 하며, 단속방법에 관하여도 검찰공보에 수록된 기획수사방식이나 수사사례를 참고하여 연구하여야 할 것이다. 이와 같은 사전지식과 검토없이 환경사범단속을 하는 것은 실제로 기업의 생산활동에 많은 지장을 주게 될 뿐 아니라 실효성있는 단속효과를 거두기 어려울 것이다.주88)
주88)
일선 검사들에게 환경사범단속과 관련하여 필요한 자료를 제공하기 위하여 대검찰청 환경과에서는 1994년 6월 환경사범에 대한 대법원판례요지집을 작성하여 일선검찰청에 배포한 바 있다. 대검찰청, 환경·보건 대법원판례요지집, (1994년) 참조.
_ 또한 각 검찰청에서 환경범죄를 전담하고 있는 검사들의 전문성 확보문제이다. 모든 다른 분야의 범죄수사도 마찬가지이나, 환경범죄의 경우 전담검사는 적어도 2년 정도 단속업무를 맡아야 할 것이다.
마. 환경사범 특별사법경찰제도
_ 1990년 8월 1일 "사법경찰관리의 직무를 행할 자와 그 직무범위에 관한 법률"을 개정하여 환경사범특별사법경찰제도를 도입하였다. 그 내용을 보면 환경부, 서울특별시·광역시·도 및 시·군·구에 근무하여 환경관계 단속업무에 종사하는 4급 내지 9급 국가공무원과 6급 내지 9급의 지방공무원으로 하여금 대기환경보전법, 수질환경보전법, 소음·진동규제법, 유해화학물질관리법, 폐기물관리법 및 오수·분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률위반행위를 수사하도록 한다는 것이다.
_ 그간 매년 약 900여명의 환경사법경찰관리로 지명된 사람이 있으나 환경사범에 대하여 직접수사한 사례는 전무한 상황이다.주89) 이는 인력부족과 업무수행에 필요한 교육 및 직무규정 등이 없었던 데 기인한다.
주89)
1994연도의 예를 보면 환경분야 특별사법경찰관리로 지명된 사람은 모두 942명이었고 이들에 의하여 1,174건에 1,622명의 인원이 단속된 바 있다.
_ 환경부는 이와 같은 환경사범 단속업무를 담당하는 특별사법경찰관리제도를 소극적으로 운영하던 종래의 태도를 바꾸어 앞으로는 적극적으로 수사권을 행사하는 방식으로 전환하기로 하였다. 다만 인력과 조직이 미흡한 현실을 감안하여 점진적·단계적으로 시행하기로 한다고 한다.
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바. 환경사범 단속방안
_ 대검찰청 환경과는 1991년 10월 7일 환경사범처리지침을 작성하여 전국 일선검찰청에 시달하였다.
_ 이 지침에 의하면 환경사범처리의 기본방침으로서 ① 국가정책과 사범 단속의 합리적인 조화를 도모하고, ② 예방점검활동을 병행한 단계적·근원적 단속을 통하여 환경범죄로 인한 피해확산을 극소화시키고, ③ 국민보건을 직접적으로 위태롭게 하는 악의적이고 비윤리적인 환경사범을 엄벌하며, ④ 유관기관과 유기적인 협조체제를 구축하여 국가환경정책을 효률적으로 분담수행하고, ⑤ 민원의 요인이 되고 국민에게 직접 피해를 유발하는 사범의 집중단속으로 가시적인 새로운 환경문화의 정착을 유도하고, ⑥ 환경오염물질 배출업소에 대한 충실한 자료를 수집 보존활용하고, ⑦ 건전한 기업활동을 최대한 보장하는데 두고 있다.
_ 환경사범에 대한 구체적인 단속방안의 내용을 보면 다음과 같다.
_ 첫째, 전담검사 주도하에 환경부·도·시·군·구 등 유관기관 공무원, 일반·특별사법경찰관으로 환경사범 합동단속반을 편성, 상설운영주90) 함으로써 환경사범 예방 및 수사를 실질적으로 주도한다는 것이다. 환경전담검사는 현재 전국 50개 본청·지청에서 지정되어 있다. 환경전담검사는 각자 지역실정에 맞는 합동단속반 운영계획을 수립하여 시행하고 합동단속반의 활동요령, 환경관계법령, 단속요령 등 단속반의 효율적인 활동을 위하여 단속반원에 대한 사전교육을 실시하여야 한다.
주90)
환경사범합동단속반의 경우에도 현재 예산이나 장비등이 충분하게 뒷받침되지 않고 있는 실정이며 전문성이나 효률성이 미흡한 상황이다. 한국형사정책연구원, 환경범죄의 현황과 대책, (1990년 4월) 48면 참조.
_ 둘째, 기획수사활동을 강화하는 것이다. 환경관련업소에 대한 사전정보활동을 강화하여 우범업소의 실태를 파악하고 리스트를 작성하여 활용하며, 환경오염물질의 불법제조·판매 등 유통경로에 대한 실태파악 및 정보수집으로 불법유통을 차단하여 환경오염원인을 원천적으로 봉쇄하여야 할 것이다. 또한 정부의 강력한 환경보전정책의 시행으로 인하여 공해산업이 확산될 것으로 예상되므로 사업공해사업체의 불법산업공해방지시설의 제조·판매행위에 대한 광범위한 정보수집으로 이에 적극 대응하여야 할 것이다.
_ 셋째, 유관기관의 유기적인 협조체제를 구축하여야 한다. 환경단속업무는 실제 사업체나 하천 등 현장을 확인하지 아니하고 사무실에서 그 실태를 정확하게 파악하기 어렵다. 또한 전문적인 성격을 가진 분야이므로 환경전담검사는 매분기 1회 이상 유관기관의 실무자회의를 정례화하여 지역별 환경동향 분석을 통하여 검찰권행사방안을 강구하여야 한다. 그리고 유관기관의 정책자료를 상호교환, 활용함으로써 시의적절하고 효율
[30]
적인 범죄단속 계획자료를 발굴하여 활용하도록 하여야 한다._ 넷째, 지도계몽을 통하여 예방감시 활동을 강화하여야 한다. 환경전담검사는 합동단속반 및 유관기관을 독려하여 검찰의 주도하에 주기적으로 환경관련업소의 제법령의 준수상태와 공해방지시설가동여부확인, 오염도측정, 주민들의 신고내용 등을 종합하여 행정지도 개선명령 등을 통하여 업소별 문제점에 대한 시정활동을 강화하여야 한다. 특히 환경위해취약 업소로 지정되는 영세 중소기업에 대하여는 우선 중점적으로 지도계몽활동을 강화하여 자발적인 환경보전개선노력을 경주하도록 하고 행정명령을 적극 활용하되 가시적인 자발적 환경개선이 이루어지지 않을 경우에는 새로운 환경문화의 정착차원에서 강력히 단속하여야 할 것이다.
사. 환경검찰권 행사방향
_ 환경검찰권은 지금까지 그 개념자체가 명확하게 정립되어 있지 아니하였을 뿐 아니라 현실적으로도 검찰권의 다른 분야에 비하여 상당히 미흡한 상황이었다고 평가할 수 있다.주91) 대부분의 단속활동을 환경청이나 시·군·구 환경업무담당 공무원에게 맡겨둔 채 검찰에서 적극적인 환경범죄정보수집활동을 하거나 인지구속하는 사례가 많지 않았던 현실은 이와 같은 환경검찰권의 행사부분에 문제가 있음을 나타내 주는 것이다.
주91)
환경오염행위에 대하여 환경형법을 근거로 환경범죄의 관점에서 환경보호를 꾀하려고 하는 입법례로서 서독, 오스트리아, 스웨덴, 스페인 등을 들 수 있다. Heine/Meinberg, Empfehlen sich 'Anderungen in Strafrechtlichen Umweltschutz, in absondere in Verbindung mit dem Verwaltungsrecht', 1988, S.108 참조.
_ 앞으로 환경범죄에 대한 검찰권의 행사방향은 다음과 같이 되어야 할 것으로 생각한다.
_ 첫째, 환경검찰권 행사목표를 명확하게 하여야 한다. 환경검찰권은 환경범죄를 효과적으로 수사하여 처벌함으로써 깨끗하고 쾌적한 환경을 보전함을 기본 목표로 한다. 따라서 환경검찰권은 환경범죄에 대한 철저한 처벌을 이념으로 하여야 한다. 건전한 기업의 생산활동이 위축되지 않도록 배려하는 것도 필요하겠으나,주92) 구조적이며 중대한 환경범죄는 철저히 발굴되어 처벌하도록 하여야 한다.
주92)
김기수 검찰총장은 1997년 4월 1일 "정부의 경제 살리기 정책 지원을 위한 특별지시"에서 기업대표들에 대하여는 "기업대표 수사시 유의사항 전달(1996.7.23. 대검기획 07010―754)에 의거하여 불필요한 소환을 자제하고 소환하더라도 장기대기 사례가 없도록 배려함으로써 기업경영상 시간적 경제적 손실을 초래하거나 경영 의욕을 위축시키는 일이 없도록 유의하라"고 전국 검찰에 지시한 바 있다.
[31]
_ 둘째, 환경사범 수사체계를 재정비하는 일이다.주93) 환경범죄에 있어서는 기본적으로 환경범죄수사권을 부여받은 특별사법경찰관리로 하여금 철저한 단속활동을 하도록 수사지휘체제를 확립하여야 한다. 따라서 환경사범 전분야를 단속하는 업무는 환경범죄특별사법경찰관이 담당하도록 철저히 지휘·감독하고 검찰수사력을 구조적·지능적·악의적 환경범죄에 대하여 정보수집과 기획수사, 광역수사활동에 중점을 두어야 할 것이다.주93)
미국은 환경범죄에 대처하기 위하여 대폭적인 유관기관의 조직개편을 단행한 바 있다. 즉 중앙환경행정관청인 EPA가 설치되고 그 외청으로서 환경범죄의 소추를 전담하고 기획하여 조정하는 업무를 담당하는 부서가 설치되었다. 그리고 이러한 연방차원의 조직변화 이외에 각 주 단위에서는 소위 Task Force로 불리우는 특별위원회가 설치되어 불법적인 폐기물처리와 같은 특별한 유형의 환경범죄에 대한 집중적인 단속을 벌이고 있다. Riesel, "Criminal Prosecution and Defense of Environmental Wrong(1985) 15 ELR10065: J.W.Start, Countering Environmental Crimes"(1986) 13 Boston Coll. Env. Aff. L. Rev. 379.
_ 1994년 10월 28일 현재 환경범죄단속업무를 담당하기 위하여 특별사법경찰관리로 지명된 인원은 환경처본부에 26명, 환경관리청소속직원 47명, 시·도·군·구에 431명, 합계 504명이다. 그런데 인천·광주·대전 등 3개 직할시와 낙동강 및 금강 환경관리청에는 사법경찰관리지명이 전혀 되어 있지 아니하는 등 사법경찰관리 지명절차가 제대로 이행되지 않고 있는 실정이다.
_ 그 뿐 아니라 특별사법경찰관리로 지명받은 사람은 사법경찰관리집무규칙에 따라 환경범죄에 대한 수사활동을 하여야 함에도 불구하고 이러한 법상 규정된 임무를 제대로 하지 아니한 채 경찰에 고발하는 편법을 사용하고 있다. 그러나 일반경찰로부터 환경범죄수사권을 분리하여 넘겨받은 환경특별사법경찰관리가 수사권을 제대로 행사하지 아니하고 있다면 결과적으로 일반경찰도 환경범죄를 수사하지 못하게 하고 자신도 수사를 제대로 하지 않음으로써 환경범죄수사권 행사에 공백을 가져오게 되는 문제가 생긴다.
_ 따라서 이 문제에 대하여는 환경부와 내무부에서 환경범죄 수사권 행사방안을 강구하여 시급히 개선하여야 할 과제이며 일선 검찰청에서는 그와 별도로 각 지방환경청과 시·군·구 소속 공무원 가운데 환경특별사법경찰관리로 지명된 사람에 대한 지도·교양을 철저하게 함으로써 환경범죄수사권 행사가 효률적으로 될 수 있도록 하여야 할 것이다.
_ 환경문제는 물론 환경행정기관에서 일차적으로 책임을 지고 처리하여야 하겠지만 환경범죄의 수사와 처벌이라는 문제는 역시 검찰에서 궁극적인 책임을 지고 있다.
_ 따라서 검찰로서는 환경수호의 사명감을 가지고 환경보전을 위한 환경법규를 위반하는 주요사범에 대하여 합리적이고도 과학적인 수사기법주94) 을 통하여 철저한 수사를 하고
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엄중 처벌함으로써 사회적 환경위해요소를 제거하고 나아가 사회 일반인에게 환경법규 준수의 중요성을 인식시켜야 할 것이다.주95) 이러한 임무를 수행하기 위하여는 환경범죄수사체계를 재정비하여 효률적인 수사가 가능하도록 하고 환경검찰권을 효과적으로 행사할 수 있는 환경전담검사제 강화, 환경수사관제신설, 환경관련 정보수집기능 강화, 환경범죄 처리기준 재조정 등 다각도로 종합적인 개선방안을 강구하여야 할 것이다.주96) 주94)
대검찰청에서 1995년 6월 환경사범수사업무의 효율성을 도모하기 위하여 일선 수사검사와 수사관을 위한 환경사범수사편람을 발간하여 배포하였다.
주95)
환경보호를 위하여는 실정법을 집행하는 행정기관의 의지가 일관되거나 엄격하여야 하며, 환경법령을 준수하려는 기업가나 시민의 의식수준도 성숙할 필요가 있다고 본다. 유지태, "현행 환경보호법령의 비판적 검토", 법실천의 제문제, 박영사, 1996년, 165면 참조.
주96)
환경행정당국의 합목적성을 검찰에서 엄격한 합법성의 관점에서 견제할 때 환경보전을 위한 조화있는 발전이 가능한 것이다. 한국형사정책연구원, 환경범죄의 현황과 대책, (1990년 4월) 82면 참조.
V. 결 어
_ 필자는 작년 6월 대검찰청 환경과장 자격으로 미국에 출장을 가서 법무성과 환경청, 그리고 주검찰청 지방환경청 연방환경수사센타 환경법연구소 민간환경운동단체인 씨에라클럽(Sierra Club) 등 많은 환경관련기관을 방문하여 미국에서의 환경사범의 단속현황 및 수사기법, 문제점 등을 비롯한 광범위한 환경문제의 동향을 살펴보고 돌아왔다.
_ 미국 시찰결과 느낀 것은 모든 사람들이 사명감을 가지고 열심히 환경보호를 위하여 뛰고 있다는 사실이었다. 우리도 지금부터 보다 열심히 환경보호를 위하여 각자 맡은 분야에서 최선을 다하여야 한다는 사실이다.
_ 환경은 결국 그 환경 속에서 살아가는 사람들이 스스로 보호하고 지켜야 한다. 아무도 자신의 환경을 스스로 지키지 않는 경우에 도와주는 사람은 있을 수 없다. 지금까지 사람들은 환경을 보호한다든가 보전한다든가 파괴하여서는 아니된다는 식으로 환경을 단순한 객체 또는 대상으로서만 파악하여 왔다.
_ 그러나 환경은 이제 더 이상 사람들의 보호대상일 수만은 없다. 환경은 그를 사랑하지 않는 사람을 사랑하지 않을 뿐 아니라 그 사람에게 치명적인 위해를 가하게 되는주97) 살아있는 생명체로서 이해하여야 할 것이다. 우리는 이제 환경을 보호한다는 차원에서 환경을 사랑하고 환경으로부터 사랑받을 수 있는 유기적인 차원으로 승화 발전시켜야 할 때가 되었다.
주97)
이처럼 공해는 인류의 자연 파괴에 대한 자연의 무차별 보복이라고 할 수 있다. 이을호, 여기서 지금 무엇을 할 것인가, 1994년, 도서출판 자작나무, 118면.
_ 국제사회에서는 지금 지구를 살려야 한다는 강한 바람이 남북으로 동서로 휘몰아쳐
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오고 있다. 우리가 서 있는 동북아의 작은 나라 한국, 좁은 땅에서 많은 인구가 열심히 살아야 버틸 수 있는 현실적 여건에서 지속적인 경제성장과 개발, 생활수준의 향상, 인간다운 삶이 질의 향상이라는 사회적 목표와 욕구를 충족시킴과 동시에 자연환경을 보호하고 환경오염을 막기 위하여는 환경보호에 대한 우리의 사고와 인식을 완전히 새롭게 하지 않으면 안된다._ WTO 체제주98) 하에서 그린라운드는 우리에게 새로운 도전의 장이 될 것이다. 우리는 이러한 지구환경보호의 국제적 감각을 빠른 시일에 익히고 이를 계기로 우리의 환경을 사랑하는 분위기를 만들어 나가야 할 것이다.
주98)
WTO협정은 무역제한조치를 사용하고 있는 모든 환경협약에 우선할 수 있게 되었으며, 세계무역기구는 WTO협정과 관련된 그러한 환경협약의 실체적 관계에 관하여 판단할 수 있게 되었다. S.Charnovitz, The World Trade Organization and Environmental Supervision, 17 International Environmental Reporter(1994), p.91.
〈참 고 문 헌〉
_ Allen L.Springer, The International Law of Pollution, Westport, Connecticut: Quorum Books(1983).
_ Alexandre Kiss and Dinah Shelton, [International Environmental Law] (New York: Graman ＆ Trotman Ltd., 1991)
_ Birnie and Boyle, International Law and the Environment(London: Clarendon Oxford Press, 1992)
_ D.J.Harris, [Cases and Materials on international Law](London: Sweet ＆ Maxwell Ltd., 1991), 4th Edition.
_ L.Gundling, Environment, International Protection. in: R.Bernhardt(ed), Encyclopedia of Public International Law. Instalment 9(1986).
_ P.Sands, International Environmental Law: An Introductory Overview, in: P.Sands(ed), Greening International Law, The New Press, 1994.
_ 김주덕, "수질오염방지를 위한 환경검찰권의 행사방향", 법조 1994년 12월호, 통권 459호.
_ 김주덕, "그린라운드의 최근동향과 CITES협약의 이행상황", 법조, 1995년 2월호, 통권 461호.
_ 김주덕, 국제환경협약의 효율적 이행방안에 관한 연구, 1995년 6월, 경희대학교대학원 박사학위 논문.
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_ 김주덕, 해양오염사고에 대한 환경형법적 대응방안 연구, 법조, 1996년 1월호, 통권 472호._ 김주덕, "WTO 체제하의 환경문제의 동향과 대책", 한국관세연구소, 관세, 1996년 8월, 9월호.
_ 김주덕, 동북아지역 환경보호를 위한 협력방안 연구, 법조, 1997년 1월호, 통권 484호.
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