Ⅱ. 사용승인처분의 법적 성질은 무엇인가?

Ⅱ. 사용승인처분의 법적 성질은 무엇인가?

건축물에 대해서는 먼저 설계도서를 작성하여 허가청으로부터 건축허가를 받는다. 그리고 중간에 감리제도를 두어 설계도서대로 공사를 하는지를 감독한다. 공사가 완성되면 공사완료보고서를 작성하여 제출하도록 하고, 허가청에서는 업무대행자로 건축사를 지정하여 공사현장을 조사하고 검사보고서를 작성하여 제출하도록 한다. 이러한 과정을 거쳐 최종적으로 허가청에서 사용승인을 해준다.

건축주는 반드시 허가받은 대로 건축을 하여야 한다. 만일 필요하면 설계변경허가를 받아야 한다. 사용승인은 어떠한 경우이든 반드시 허가받은 설계도서의 내용대로 공사가 완료되었다는 사실에 대한 확인과 이제는 건축물을 용도대로 사용해도 좋다는 승낙을 의미한다. 종래에는 오랫동안 사용승인이라는 용어 대신 ‘준공검사(竣工檢査)’라는 말을 써왔다. 준공이라는 말은 어려운 한자말로 공사를 다 마침이라는 의미를 가지고 있다. 준공검사(final inspection)라 함은, ‘완성된 공사의 위치, 치수, 계획고, 형상, 품질이 계약서의 규정과 합치하고 있는 지 여부를 검사하는 것’을 말한다.

준공검사는 단순히 건축물의 공사완료를 검사한다는 측면이 강하고, 준공검사가 끝나면 건축물을 사용할 수 있다는 취지로 이해된다. 하지만 이에 비해서 ‘사용승인’은 적극적으로 건축물의 ‘사용’에 초점을 두고, 허가청이 사용을 허가한다는 취지가 강하게 내포되어 있는 용어라고 보여진다.

사용승인은 허가청이라는 행정청이 법령에 따라 하는 행정처분에 해당한다. 이것은 건축허가처분과 마찬가지다. 사용승인과 건축허가는 명백하게 구분되는 행정처분이다. 하지만 사용승인은 이미 건축허가를 받은 그 내용대로 공사가 되었는지를 전제로 하는 행정처분이기 때문에 건축허가의 범위를 벗어날 수 없고, 그런 의미에서 건축허가처분에 종속되는 행정처분이라고 할 수 있다.

사용승인은 건축허가와 동떨어져 생각할 수 없다. 사용승인은 건축주에게 새로운 권리의무를 부여하는 것이 아니다. 이미 건축허가를 통해 포괄적으로 부여된 건축물을 생성할 수 있는 권능을 공사가 완료된 시점에서 허가청이 법령에 의해 통제하는 역할을 하는 것에 불과하다.

사용승인의 법적 성질에 대해서는 대법원에서 중요한 판결을 내놓은 적이 있다. 즉, 대법원 1993.11.9. 선고 93누13988 판결에서 ‘건물준공처분은 건축허가를 받아 건축된 건물이 건축허가사항대로 건축행정목적에 적합한가의 여부를 확인하고 준공검사필증을 교부하여 줌으로써 허가받은 자로 하여금 건축한 건물을 사용, 수익할 수 있게 하는 법률효과를 발생시키는 것에 불과하다.’는 해석을 하였다.

다시 말하면, ‘건축물이 건축허가사항대로 건축행정목적에 적합한가의 여부를 확인하는 것’이 바로 사용승인이라는 행정처분의 내용이며, 그럼으로써 건축물을 사용 수익할 수 있게 하는 법률효과를 발생시키는 행정처분에 불과하다는 것이다.

이러한 이유에서 건축주가 받은 건축허가가 유효하게 성립하여 효력을 가지고 있는 한, 건축허가에 존재하는 하자를 이유로 허가청이 나중에 사용승인을 거부하는 것은 허용되지 않는다.

대법원 1994.4.29. 선고 93누11968 판결은 ‘건축물준공검사신청반려처분취소소송에 관한 것이다. 건축허가가 적법한 것으로 믿고 허가 내용대로 건축된 건축물에 대하여 건축허가에 하자가 있다는 이유로 서울특별시 성북구청장이 건축물사용검사신청을 반려한 처분은 위법하다고 판결하였다.

건축주가 건축허가 내용대로 건축하였으나 건축허가에 하자가 있어서 위법한 건축물이라는 이유로 허가관청이 사용검사를 거부하려면 건축허가의 취소에 있어서와 같은 조리상의 제약, 즉 사용검사의 거부로 인하여 건축주가 입게 될 불이익과 건축행정상의 공익 및 제3자의 이익과 허가조건의 위반의 정도를 비교교량하여 개인적 이익을 희생시켜도 부득이하다고 인정되는 경우가 아니면 안된다는 견해를 밝혔다.

건축허가가 적법한 것으로 믿고 그 허가내용대로 건축한 원고의 개인적 이익을 희생시키면서까지 이 사건 건물의 사용검사신청을 반려하여야 할 정도의 공익에 대한 중대한 침해가 있는 것으로 볼 수는 없다고 판단하였다. 이와 같이 행정소송에 있어서는 ‘공익과 사익의 비교형량’이 객관적이고 합리적으로 이루어져야 한다는 것이 대법원의 기본 원칙이라고 할 수 있다.

사용승인뿐 아니라 건축허가를 해줄 것이냐 하는 점에 있어서도 대법원은 마찬가지의 견해를 수차 밝힌 바 있다. ‘건축허가는 허가권자가 마음대로 허가를 하거나 하지 않을 수 있는 것이 아니다. 건축은 원칙적으로 개인이 마음대로 할 수 있다. 하지만 법에서 일정한 범위를 정해놓고, 그에 해당하면 건축을 제한하고 있는 것이다. 이러한 제한사유에 해당하는지 여부를 판단하는 범위에서만 허가권자는 재량권을 가지는 것이다.’

“건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 한다. 이러한 이유에서 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다.”