지구단위계획에 의한 건축제한의 범위와 한계
Ⅰ. 글의 첫머리에
최근에는 지구단위계획이 중요한 위치를 차지하고 있다. 개발행위와 건축에 있어서 제한을 가하는 행정계획이기 때문이다. 일반인은 지구단위계획을 정확하게 이해하기가 어렵다. 내용이 너무 복잡하기 때문이다.
지구단위계획을 제대로 이해하기 위해서는 우선 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법’(이하 국토계획법이라 한다)을 차분하게 살펴보아야 한다. 이 법에 따라 국토의 이용에 관한 계획으로, ① 광역도시계획과 ② 도시ㆍ군계획이 수립된다. 도시ㆍ군계획은 ① 기본계획과 ② 관리계획으로 나누어진다. 지구단위계획이란 도시ㆍ군계획 수립 대상지역의 ‘일부’에 대해 수립하는 도시ㆍ군관리계획을 말한다.
광역도시계획이란 광역계획권의 장기발전방향을 제시하는 계획을 말한다. 도시ㆍ군계획이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군(광역시의 관할 구역에 있는 군은 제외한다)의 관할 구역에 대하여 수립하는 공간구조와 발전방향에 대한 계획으로서 도시ㆍ군기본계획과 도시ㆍ군관리계획으로 구분된다. 도시ㆍ군기본계획이란 관할 구역에 대하여 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 도시ㆍ군관리계획 수립의 지침이 되는 계획을 말한다.
도시ㆍ군관리계획이란 개발ㆍ정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다. ① 용도지역ㆍ용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획, ② 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역, 수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획, ③ 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 계획, ④ 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획, ⑤ 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획, ⑥ 입지규제최소구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 입지규제최소구역계획 등이다.
Ⅱ. 지구단위계획이란 무엇인가?
국토계획법은 도시내 토지의 효율적인 이용과 도시의 원활한 기능유지를 위하여 용도지역제 도시계획을 통해 건축허가요건을 규제하고 있다. 종전에는 도시지역에 대해서는 도시계획법이 적용되고, 비도시지역에 대해서는 국토이용관리법이 적용되었다. 이와 같은 도시계획법과 국토이용관리법을 통합한 것이 바로 국토계획법이다.
국토계획법에 근거하여 수립되는 도시계획은 건축허가를 규제하는 요건으로 작용하면서, 건축법에서 규정하고 있는 건축허가과정에서 동시에 심사되고 있다(건축법 제11조제5항). 도시계획의 종류에 따라 건축허가요건이 달라진다. 따라서 도시계획별로 도입취지나 건축허가요건을 정하고 있는 목적 등을 정확하게 이해해야 한다.
도시지역 내의 건축물 등 물리적 시설은 건축 및 생성과 동시에 시간이 지남에 따라 노후화된다. 이러한 도시의 노후화현상에 대비해서 지역적인 정비사업을 통해서 도시기능을 회복시키기 위한 수단과 방법이 바로 도시개발사업이고, 도시개발법이다.
새로운 도시를 계획할 때 가장 우선적으로 도시계획시설인 도로가 확정되고, 그 도로에 연결되는 각각의 건축단위가 설정됨으로써 도시계획도면이 완성된다. 건축단위란 토지의 단위로서 하나의 건축허가가 발급될 수 있는 기준단위를 의미한다. 신도시가 개발되어 개발사업이 진행되는 경우 기존의 지적제도가 모두 무시되고 새롭게 지적이 편성되어야 하는데 이때 새로운 지적의 기초를 이루는 것이 개발사업과정에서 작성되는 지군단위계획이다.
지구단위계획은 ① 도시 내의 일정한 구역을 대상으로 하는 도시계획으로서, ② 환경친화적 도시환경을 조성하고, 지속가능한 도시개발을 목적으로 하며. ③ 상위계획인 광역도시계획 및 도시기본계획, 도시관리계획을 전제로 하면서. ④ 제한된 구역에서의 토지이용을 구체적으로 합리화하는 기능을 가진다.
지구단위계획은 2000년, 도시계획법에서 새로 도입된 개념이다. 종래에는 건축법상의 도시설계와 도시계획법상의 상세계획으로 나뉘어 있었다. 도시설계와 상세계획이 지구단위계획이라는 개념으로 통합된 것이다. 2003년, 종전의 국토이용관리법과 도시계획법을 통합하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률이 제정되었는데, 이 법에서 지구단위계획은 제1종과 제2종으로 구분되었다.
Ⅲ. 지구단위계획의 수립 및 내용
국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 지구단위계획구역을 지정할 수 있다. 지역단위계획구역을 지정하는 곳은 용도지구, 도시개발구역, 정비구역, 택지개발지구, 대지조성사업지구, 산업단지, 관광단지, 개발제한구역등에서 해제되는 구역이다.
지구단위계획은 지구단위계획구역의 지정 목적과 중심기능, 해당 용도지역의 특성 등을 고려하여 수립한다. 지구단위계획의 수립기준은 국토교통부장관이 정한다. 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다.
국토계획법 시행령은, 용도지역 안 건축물 용도 등의 제한에 관하여 건축법 시행령 [별표 1]에 규정된 용도별 건축물의 종류에 따르도록 하는 규정을 두면서도, 지구단위계획에서의 건축물 용도제한 기준에 관하여는 별도로 규정하지 아니하여 이를 입안·결정하는 시·도지사 등에게 비교적 광범위한 형성의 자유를 부여하고 있다.
지구단위계획구역의 지정목적을 이루기 위하여 지구단위계획에는 다음 각 호의 사항 중 제2호와 제4호의 사항을 포함한 둘 이상의 사항이 포함되어야 한다. 다만, 제1호의2를 내용으로 하는 지구단위계획의 경우에는 그러하지 아니하다(국토계획법 제52조제1항).
① 용도지역이나 용도지구를 세분하거나 변경하는 사항, ② 기존의 용도지구를 폐지하고 그 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한을 대체하는 사항, ③ 기반시설의 배치와 규모, ④ 도로로 둘러싸인 일단의 지역 또는 계획적인 개발ㆍ정비를 위하여 구획된 일단의 토지의 규모와 조성계획, ⑤ 건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도, ⑥ 건축물의 배치ㆍ형태ㆍ색채 또는 건축선에 관한 계획, ⑦ 환경관리계획 또는 경관계획, ⑧ 교통처리계획, ⑨ 그 밖에 토지 이용의 합리화, 도시나 농ㆍ산ㆍ어촌의 기능 증진 등에 필요한 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항 등이다.
지구단위계획은 도로, 상하수도 등 대통령령으로 정하는 도시ㆍ군계획시설의 처리공급 및 수용능력이 지구단위계획구역에 있는 건축물의 연면적, 수용인구 등 개발밀도와 적절한 조화를 이룰 수 있도록 하여야 한다(국토계획법 제52조제2항).
지구단위계획구역에서는 제76조부터 제78조까지의 규정과 건축법 제42조ㆍ제43조ㆍ제44조ㆍ제60조 및 제61조, 주차장법 제19조 및 제19조의2를 대통령령으로 정하는 범위에서 지구단위계획으로 정하는 바에 따라 완화하여 적용할 수 있다(국토계획법 제52조제3항).
지구단위계획과 관련된 서류에는 주민제안서, 지구단위계획 결정도서, 계획 설명서등이 있다. 주민제안서에는 제안자, 사업개요, 제안사유 등이 들어가며, 지구단위계획 결정도서에는 도시관리계획 결정조서 및 도서가 포함된다. 계획설명서에는 사업개요, 기초조사, 계획 방향, 경관계획, 환경 검토결과, 교통영향분석, 재원조달방안 등이 포함된다.
Ⅳ. 제1종계획과 제2종계획의 구분 및 차이점
제1종지구단위계획은 토지이용을 합리화·구체화하고, 도시 또는 농·산·어촌의 기능의 증진, 미관의 개선 및 양호한 환경을 확보하기 위하여 수립하는 계획이다. 도시지역 내의 신규개발사업지구나 용도지역 해제지구 등 집약적 토지이용이 필요한 지역을 대상으로 한다.
제1종 지구단위계획은 ① 기존의 시가지가 도시기능을 상실하거나 낙후된 지역을 정비하는 기존 시가지의 정비, ② 개발보다는 도시 형태와 기능을 현재의 상태로 유지·관리에 초점을 두는 기존시가지의 보전, ③ 신시가지의 개발 등을 목적으로 한다.
도시재개발구역·택지개발예정지구 또는 주거환경개선지구에서 시행되는 사업이 완료된 후 10년이 경과된 지역이나, 시가화 조정구역이나 공원에서 해제되는 지역으로 면적이 30만㎡ 이상인 지역, 녹지지역에서 주거·상업·공업지역으로 변경되는 지역으로서 면적 30만㎡이상인 지역은 제1종 지구단위계획에 반드시 포함되어야 한다.
제2종지구단위계획은 계획관리지역 또는 개발진흥지구를 체계적·계획적으로 개발 또는 관리하기 위하여 용도지역의 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등에 대한 제한을 완화하거나 건폐율 또는 용적률을 완화하여 수립하는 계획이다.
제2종 지구단위계획은 과거 준농림지역에서 준도시지역으로 국토이용계획 변경을 통해 도시계획적 제어요소 없이 아파트를 건설함으로써 파생되는 문제점을 극복하기 위해 생긴 제도다.
도시화가 예상되는 도시지역 밖의 계획관리지역 또는 개발진흥지구를 체계적·계획적으로 개발 또는 관리하기 위한 것으로서, 용도지역의 건축물 외에 시설의 용도·종류 및 규모 등에 대한 제한을 완화하거나 건폐율 또는 용적율을 완화하여 수립하는 기능을 가진다.
난개발 방지를 위해 개발수요를 집단화하고, 충분한 기반 시설을 확보하여, 개발 예상 지역을 체계적으로 개발·관리하고, 환경 친화적인 환경 조성 및 지속 가능한 개발을 유도하기 위한 목적을 가지고 있다. 제2종 지구단위계획구역이 도시지역으로 편입되면 제1종 지구단위계획구역으로 지정된 것으로 본다.
제1종과 제2종 모두 공통되는 수립기준은, 기초조사와 환경관리, 교통처리, 가구 및 획지, 건축물의 용도·규모, 경관, 공원 및 녹지, 기반시설 관리 등이다. 기초조사란 일반기초조사, 환경성 검토, 토지적성평가 등이 포함된다.
Ⅴ. 지구단위계획구역에서의 건축 제한
지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다. 다만, 지구단위계획이 수립되어 있지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다(국토계획법 제54조).
지구단위계획에서 가장 중요한 법조문은 바로 국토계획법 제54조다. 건축을 하거나 용도변경하거나 공작물을 설치하려면, 먼저 해당 지역에 지구단위계획이 수립되어 있는지 여부를 확인하여야 한다. 지구단위계획이 수립되어 있으면, 그 지구단위계획을 확인하고, 어떠한 제한이 있는지 알아보고, 그에 따라 건축하여야 한다.
지구단위계획구역의 지정에 관한 도시ㆍ군관리계획결정의 고시일부터 3년 이내에 그 지구단위계획구역에 관한 지구단위계획이 결정ㆍ고시되지 아니하면 그 3년이 되는 날의 다음날에 그 지구단위계획구역의 지정에 관한 도시ㆍ군관리계획결정은 효력을 잃는다(제53조제1항).
지구단위계획(제26조제1항에 따라 주민이 입안을 제안한 것에 한정한다)에 관한 도시ㆍ군관리계획결정의 고시일부터 5년 이내에 이 법 또는 다른 법률에 따라 허가ㆍ인가ㆍ승인 등을 받아 사업이나 공사에 착수하지 아니하면 그 5년이 된 날의 다음날에 그 지구단위계획에 관한 도시ㆍ군관리계획결정은 효력을 잃는다. 이 경우 지구단위계획과 관련한 도시ㆍ군관리계획결정에 관한 사항은 해당 지구단위계획구역 지정 당시의 도시ㆍ군관리계획으로 환원된 것으로 본다(국토계획법 제53조제2항).
서울특별시고시로 ‘운현궁주변 제1종지구단위계획구역 건축허가제한 지형도면 고시’를 하였다. 이 고시는 운현궁주변 제1종지구단위계획 수립전까지 무분별한 건축행위를 방지하고, 계획의 실효성 담보를 위해 건축법 제18조 규정에 의거 건축허가제한을 하고자 주민의견을 청취하고, 토지이용규제법 제8조 제2항에 따라 지형도면 등을 작성하고 고시하는 것이다.
지구단위계획구역안의 지역과 구역밖의 지역을 하나의 대지로 합병하여 건축물을 건축하는 행위는 지구단위계획구역의 지정목적과 지 구단위계획에 맞는 건축행위로 볼 수 없다.
건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 한다. 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다(2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결 등 참조),
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제54조, 건축법 제8조 제4항에 의하면 지구단위계획구역 안에서 건축물을 건축하거나 건축물의 용도를 변경하고자 하는 경우에는 그 지구단위계획에 적합하게 건축하거나 용도를 변경하여야 한다. 건축허가권자는 당해 용도·규모 또는 형태의 건축물을 그 건축하고자 하는 대지에 건축하는 것이 지구단위계획구역에 적합한지의 여부를 확인하도록 하고 있다.
지구단위계획구역으로 지정된 토지에서 지구단위계획으로 설치하기로 한 시설을 설치하지 않는 경우 토지 소유자가 건축물을 설치할 수 있는지 여부가 문제된다. 주택건설사업승인 후 10년 이상 공공청사가 건축되지 않고 있는 토지의 소유자가 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제47조제1항에 따라 토지매수청구를 하였으나 매수의무자가 매수하지 않기로 결정하여 해당 토지에 같은 법 시행령 제41조제5항에 따른 건축물을 건축하려는 경우, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 지구단위계획에 맞지 않는 건축물의 건축허가를 할 수 없다.
국토계획법 제2조제4호 및 제5호에 따르면 도시ㆍ군관리계획은 지방자치단체의 개발ㆍ정비 및 보전을 위한 계획이고, 지구단위계획은 도시ㆍ군계획 수립 대상지역의 일부를 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시ㆍ군관리계획으로, 양자를 별도로 둔 취지는 도시ㆍ군관리계획으로 일률적으로 계획을 수립하여 개발을 진행할 때 발생할 수 있는 문제점을 완화하기 위하여 필요한 구역에 대하여 별도의 이용계획인 지구단위계획을 수립하도록 한 것이라 할 수 있다.
지구단위계획의 대상지역에는 도시군관리계획과 지구단위계획이 각각 적용된다할 것이고, 따라서 국토계획법 제64조에 따른 도시ㆍ군계획시설 및 같은 법 제54조에 따른 지구단위계획에 맞게 건축물을 건축하거나 공작물을 설치해야 할 것인바, 같은 법 제47조제7항에 따라 매수가 거부된 토지에 건축물을 건축할 때 같은 법 제64조를 배제하고 있으나 같은 법 제54조는 배제한다는 명문의 규정을 두고 있지 않으므로, 지구단위계획과 배치되는 건축물의 건축을 허가할 수 없다.
Ⅵ. 주택건설사업계획승인처분
주택법 제17조 제1항은 사업계획승인권자가 사업계획을 승인할 때 그 각호의 인허가 등에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인허가 등을 받은 것으로 보며, 사업계획의 승인 고시가 있은 때에는 그 각호의 관계 법률에 따른 고시가 있은 것으로 본다고 규정하고 있다.
같은 항 제5호는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 지구단위계획구역 및 지구단위계획결정 등 일정한 도시·군관리계획결정을 그 협의에 따라 의제되는 인허가 중 하나로 들고 있다. 제17조 제2항은 인허가 등 의제를 받으려는 자는 사업계획승인을 신청할 때에 해당 법률에서 정하는 관계 서류를 함께 제출하도록 규정하고 있다.
국토계획법 자체에서 이미 도시·군관리계획의 수립이 건축물의 건축에 반드시 선행하여야 하는 것은 아님을 예정하고 있고, 주택건설사업계획 승인처분의 근거 법령은 사업부지에 관하여 도시·군관리계획결정이 먼저 발효되어 있을 것을 주택건설사업계획 승인처분의 요건으로 규정하고 있지 않다.
관계 행정기관과 협의를 거쳐 주택건설사업계획 승인처분이 있게 되면 협의의 대상이 된 지구단위계획결정 등 도시·군관리계획결정이 있었던 것으로 의제되므로, 선행 도시·군관리계획결정이 존재하고 있더라도 그 선행 결정은 그 범위 내에서 변경된 것으로 볼 수 있다.
사업부지에 관한 선행 도시·군관리계획결정이 존재하지 않거나 또는 그 결정에 관하여 하자가 있다고 하더라도, 특별한 사정이 없는 한 그것만으로는 곧바로 주택건설사업계획 승인처분의 위법사유를 구성한다고 볼 수는 없다.
주택법 제17조 제1항에 의하면, 주택건설사업계획 승인권자가 관계 행정기관의 장과 미리 협의한 사항에 한하여 그 승인처분을 할 때에 인허가 등이 의제될 뿐이다(대법원 2012. 2. 9. 선고 2009두16305 판결 등 참조).
그 각호에 열거된 모든 인허가 등에 관하여 일괄하여 사전협의를 거칠 것을 그 승인처분의 요건으로 하고 있지는 않다. 따라서 인허가 의제대상이 되는 처분의 공시방법에 관한 하자가 있다고 하더라도, 그로써 해당 인허가 등 의제의 효과가 발생하지 않을 여지가 있게 될 뿐이고, 그러한 사정이 주택건설사업계획 승인처분 자체의 위법사유가 될 수는 없다(대법원 2017. 9. 12. 선고 2017두45131 판결).
지구단위계획구역 안에서의 건축허가신청이 그 지구단위계획에 적합하지 않게 신청되었을 경우, 건축허가권자가 건축법 등에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 그 허가신청을 거부할 수 있는지 여부가 문제된다.
국토계획법에 의한 지구단위계획을 결정·고시하면서 A 소유의 부정형 토지를 정형화하기 위하여 A의 토지 일부를 제외하고 대신 인근 연립주택부지인 B소유 토지 일부를 추가로 편입시켜 지구단위계획상의 ‘공공시설’로 정하였다. A는 공공시설부지에 포함된 B소유 토지의 협의수용이 어렵다는 이유로 이를 제외하고 A소유 토지에만 공공시설설치를 위한 건축허가신청을 하였다.
행정청은 공공시설부지로 결정된 B소유 토지를 제외하고 신청되었기 때문에 B소유 토지는 공공시설부지로 계속 남게 되는 문제점이 예상되어 위 건축허가신청이 지구단위계획의 결정취지에 부합하지 아니하는 건축계획이라는 이유로 반려 처분하였다.
건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 건축법 등에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다(대법원 2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결등 참조)
지구단위계획의 내용이나 취지가, 공공시설로 지정된 용도에 맞추어 건축물을 건축하라는 범위를 넘어서 토지소유자에게 부정형으로 되어 있는 지적경계를 지구단위계획에서 정한 정방향의 용도구분으로 경계와 일치시켜야 한다거나 기타 사용권의 취득을 강제하는 것이라고 볼 수는 없다.
Ⅶ. 제2종지구단위계획 수립 시 예상치 못했던 사정
국토계획법은 제49조 제2호에서 ‘계획관리지역 또는 개발진흥지구를 체계적·계획적으로 개발 또는 관리하기 위하여 용도지역의 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등에 대한 제한을 완화하거나 건폐율 또는 용적률을 완화하여 수립하는 계획’을 제2종지구단위계획으로 정의하고 있다.
제2종지구단위계획에는 대통령령이 정하는 기반시설의 배치와 규모, 도로로 둘러싸인 일단의 지역 또는 계획적인 개발·정비를 위하여 구획된 일단의 토지의 규모와 조성계획, 건축물의 용도제한·건축물의 건폐율 또는 용적률·건축물의 높이의 최고한도 또는 최저한도, 교통처리계획 등의 내용이 포함되어야 한다고 규정하고 있다.
제2종지구단위계획구역 안에서 건축물의 건축이나 그 밖의 행위를 하는 경우 그 행위에 관하여 제2종지구단위계획에서 정하고 있으면 그 계획에 적합하게 하여야 하나, 그 계획에서 정하고 있지 않은 사항에 관하여는 다른 법령에 의하여 제한되지 않는 한 자유롭게 할 수 있으며, 이는 비산먼지발생사업의 경우에도 마찬가지다.
제2종지구단위계획구역 안에서 비산먼지발생사업을 하고자 하는 자가 구 대기환경보전법 제28조 제1항과 같은 법 시행규칙 제62조 제1항이 정한 요건을 모두 갖추어 비산먼지발생사업 신고를 한 경우, 그 신고가 제2종지구단위계획에 저촉된다는 이유로 그 신고의 수리를 거부하기 위해서는 제2종지구단위계획에서 신고의 대상이 된 비산먼지발생사업을 제한하거나 금지하고 있어야 하고, 제2종지구단위계획이 수립될 당시 비산먼지발생사업을 예상하지 못하였다는 등의 사정만으로 비산먼지발생사업 신고를 거부할 수는 없다(대법원 2008. 12. 24. 선고 2007두17076 판결).
Ⅷ. 지형도면 고시의 효력의 발생시기
국토계획법 제32조 제1항, 제4항, 제5항의 각 규정에 의하면, 대통령령이 정하는 축척 이상의 지형도를 사용하여 도시관리계획결정을 고시한 경우가 아닌 한, 도시관리계획의 결정의 고시가 있은 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 지적이 표시된 지형도에 도시관리계획사항을 명시한 지형도면을 작성하여야 하고 이를 고시하여 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다.
시행령 제27조 제1항, 제8항의 각 규정에 의하면, 지형도면은 축척 500분의 1 내지 1천500분의 1(녹지지역의 임야, 관리지역, 농림지역 및 자연환경보전지역은 축척 3천분의 1 내지 6천분의 1로 할 수 있다)로 작성하여야 하고, 지형도면의 고시는 관보나 공보에 게재하는 방법에 의한다.
국토계획법이 도시관리계획 결정 후 지형도면을 작성하여 고시하도록 규정한 취지는 도시관리계획으로 토지이용제한을 받게 되는 토지와 그 이용제한의 내용을 명확히 공시하여 토지이용의 편의를 도모하고 행정의 예측가능성과 투명성을 확보하려는 데 있다(대법원 2017. 4. 7. 선고 2014두37122 판결 참조).
국토계획법 제32조 제1항, 제4항, 제5항에 따라 행정청이 도시관리계획 결정에 따른 지형도면을 작성하여 일정한 장소에 비치한 사실을 관보·공보에 고시하고 그와 동시에 지형도면을 그 장소에 비치하여 일반인이 직접 열람할 수 있는 상태에 놓아두었다면 이로써 지형도면 고시가 적법하게 이루어진 것이라고 보는 것이 옳다(대법원 2018. 3. 29. 선고 2017다218246 판결).
Ⅸ. 입안제안반려처분취소소송
행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것이다.
관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다.
행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있다.
행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다(대법원 1996. 11. 29. 선고 96누8567 판결 참조).
위와 같은 법리는 행정주체가 주민으로부터 국토이용계획변경신청을 받아 이를 국토이용계획의 입안에 반영할 것인지를 결정하는 데에 있어서도 동일하게 적용된다.
갑 지방자치단체가 을 주식회사 소유의 토지가 포함된 부지에 대하여 제2종 지구단위계획구역 지정을 추진하였고, 을 회사가 이를 신뢰하여 관련 절차를 진행하였으나 계획구역 지정이 철회되고 위 부지가 보전관리지역으로 지정되자 을 회사가 갑 지방자치단체를 상대로 신뢰보호의 원칙 위반을 이유로 손해배상을 구하였다.
행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 개인에게 귀책사유가 없어야 하는 등의 요건이 필요하고, 장기간에 걸쳐 진행되는 지방자치단체 개발에서 누가 얼마의 지식·정보를 가지고 있고, 공공개발의 필요성이 어떻게 변해가며, 누구의 제안·주도로 지방자치단체 개발이 진행되고, 법률상 권한이 어떻게 배분되어 있으며, 진행 과정에서 일방적인 지시·처분만이 존재하는지, 협상·협의·지식과 정보 교환이 존재하는지도 배상책임 존부를 판단할 때 하나의 자료가 될 수 있다.
을 회사로서도 계획구역 지정이 향후 건설교통부 산하 중앙도시계획위원회의 도시기본계획 승인과 갑 지방자치단체의 상급 행정청의 결정 등 여러 변수에 따라 얼마든지 좌절될 수 있다는 사정을 충분히 알 수 있었던 것으로 보여, 을 회사가 계획구역 지정이 전적으로 갑 지방자치단체에 의해서 반드시 이루어진다고 신뢰한 데에 귀책사유가 없다고 할 수 없으므로 갑 지방자치단체의 배상책임을 인정할 수 없다(부산고등법원 2014. 7. 23. 선고 2013나2514 판결).
공동주택건립을 위한 제1종지구단위계획수립을 위한 주민제안서를 구청에 제출하였고, 구청은 서울시 도시계획조례 시행규칙이 단독주택내 건물노후도 기준 미달을 이유로 처리불가통지를 하였고, 행정소송에서도 원고가 패소하였다.
이 사건 사업부지에서 지역주택조합 방식으로 아파트 건설사업을 진행하는 것이 가능한 지 여부는 원고들이 이 사건 조합원가입계약의 체결여부를 결정함에 있어 중요사항이라고 할 것임에도 피고 뉴훼미리가 위와 같이 지역주택조합 방식으로 사업추진이 불가능할 수 있다는 것, 특히 뉴타운개발지구로 지정되면 이 사건 사업을 계속 진행하는 것이 불투명해 질 수 있다는 것을 고지하지 아니한 것은 부작위에 의한 기망이라고 볼 것이다(서울고등법원 2009. 12. 11. 선고 2007나100867 판결).
Ⅹ. 건축허가취소처분에 대한 불복소송
행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서는 다른 사유를 추가하거나 변경할 수도 있다.
기본적 사실관계가 동일하다는 것은 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초적인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한 것을 말한다.
처분청이 처분 당시에 적시한 구체적 사실을 변경하지 아니하는 범위 내에서 단지 그 처분의 근거 법령만을 추가·변경하거나 당초의 처분사유를 구체적으로 표시하는 것에 불과한 경우에는 새로운 처분사유를 추가하거나 변경하는 것이라고 볼 수 없다(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791, 13807 판결 참조).
건축법상 건축물에 대한 규제와 국토계획법상 토지 위의 건축물에 대한 규제는 그 규제 목적을 달리하는 것으로서, 지구단위계획구역 내 건축물의 허용용도 변경은 국토계획법령이 정하는 절차에 따라 지구단위계획의 변경에 의하여야 한다.
지구단위계획 결정조서에 따라 자동차영업소가 여전히 허용용도에 포함되어 있지 않은 이상 이 사건 처분이 부당하다고 할 수 없다(서울고등법원 2017. 4. 4. 선고 2016누67440 판결).
원고는 서울 OO구청에 업무시설 건축허가신청을 하였다. 피고는 건축허가신청부지가 OO지구단위계획구역 내에 위치하고 있고, 증축 연면적이 300㎡를 초과하므로 OO지구단위계획 민간부분 시행지침 제56조 제1항 제1호의 규정에 따라 원고의 증축신청을 신축신청과 동일하다고 보고 OO지구단위계획 및 운영지침을 적용하여야 하는데, 이 사건 건축허가신청부지가 일반주거인접지 간선도로변에 위치하고 있어 시행지침 제21조에 의하여 위락시설은 입지할 수 없는 곳임에 반하여 원고가 이 사건 기존건축물 지하 1층을 위락시설로 사용하고 있다는 이유로 원고에 대하여 위 건축허가신청서를 반려하는 이 사건 처분을 하였다.
그러나 대법원은 원고가 건축허가신청에 따라 증축하려는 건물부분의 용도가 OO지구단위계획상 불허용도인 위락시설이 아닌 업무시설인 이 사건에 있어서, 피고로서는 특별한 사정이 없는 한 위와 같은 건축물의 용도제한을 이유로 원고의 건축허가신청을 거부할 수 없다고 할 것이므로 피고의 이 사건 처분은 위법하다고 판단하였다(대법원 2006. 10. 26. 선고 2004두10944 판결).
Ⅺ. 글을 맺으며
이상에서 지구단위계획에 대해 간단하게 설명해보았다. 지구단위계획은 개별적인 지역에서 개발행위를 하거나, 건축행위를 할 때 가장 중요하고, 직접적인 기준이 된다. 실무상 지구단위계획의 내용을 정확하게 파악하지 않고 건축을 하려다가 실패하는 경우가 있다. 따라서 지구단위계획의 내용을 상세하게 이해하고 그에 따라 개발 및 건축을 하여야 할 것이다.